Zawód egzaminator(a) część 2 - Egzamin państwowy, egzaminator państwowy – prawda czy mit?

Zapraszamy do lektury drugiej części artykułu "Zawód egzaminator(a)" autorstwa Janusza Boczonia.

Często spotykamy się z określeniami: ‘egzamin państwowy’, ‘egzaminator państwowy’, ‘egzaminator urzędu’, ‘członek LKE’, ‘egzamin przed LKE’ itp. Czy mają one dzisiaj jakikolwiek sens praktyczny czy formalny?

Nie ma wątpliwości, że można mówić o egzaminie państwowym w przypadku egzaminów czy uprawnień dla licencji, świadectw kwalifikacji czy uprawnień regulowanych krajowo np. licencja dyspozytora, świadectwa kwalifikacji pilota motolotniowego itp.  co wynika wprost z art. 99 Prawa Lotniczego. Ale co w przypadku licencji, uprawnień, certyfikatów czy przywilejów zdefiniowanych w prawie UE tj. ROZPORZĄDZENIU PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2018/1139 (Rozporządzenie Bazowe) i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011?

W starych nieobowiązujących już od 10 lat przepisach JAR istotnie egzaminy miały charakter państwowy.

Jeżeli chodzi o egzaminy teoretyczne to obowiązywał wtedy choćby przepis: „JAR–FCL 1.130 Egzaminy z wiedzy teoretycznej (Patrz Dodatek 1 do JAR–FCL 1.130 & 1.135). Osoba ubiegająca się o licencję PPL musi wykazać władzy lotniczej podczas egzaminów, że posiada wiedzę teoretyczną odpowiednią do nadawanych przywilejów przyznanych posiadaczowi licencji PPL(A).”

Tak więc egzamin dosłownie rzecz biorąc prowadziła władza lotnicza. Zapis o egzaminach we władzy lotniczej został w przepisach PAR-FCL wykreślony (Patrz: FCL.215), a sam  termin ‘władza lotnicza’ w w/w rozporządzeniach zastąpiony został określeniem ‘właściwy organ’¹ .

Egzaminy teoretyczne możemy zdawać w dowolnym właściwym organie każdego państwa należącego do EASA np. w austriackim Austrocontrol GmbH² , które przyjmuje egzaminy w kilkunastu  krajach na świecie³ .  Takie egzaminy zdane za granicą muszą  być akceptowane w całej UE co wynika z art. 67 Rozporządzenia Bazowego, a jedynym ograniczeniem jest to, że musimy je w całości zdać pod jednym nadzorem (Patrz: FCL.025(a)(1)).

Organy członkowskie odpowiedzialne są obecnie nie za całościowe  egzaminowanie jak to było wcześniej, lecz cytując przepis ARA.FCL.300(a) „niezbędne uzgodnienia i procedury w celu umożliwienia kandydatom przystąpienia do egzaminów teoretycznych zgodnie z mającymi zastosowanie wymaganiami załącznika I (część FCL),…”.  To EASA i jednolite prawo UE, a nie państwa członkowskie decydują o zakresie,   formie i regułach egzaminowania. 

Bazę pytań teoretycznych do licencji profesjonalnych i niektórych uprawnień zgodnie z tym samym przepisem zabezpiecza EASA (ECQB), bardziej adekwatnym jest więc określenie teoretyczne egzaminy easowskie, a EASA z tego co mi wiadomo państwem nie jest.  Użycie historycznego określenia egzamin państwowy jest więc ewidentnym nadużyciem (zwłaszcza w stosunku do EASA), aczkolwiek techniczne zabezpieczenie procesu egzaminowania przez właściwe organy krajowe czy monitorowanie ich przebiegów jest bardzo ważne.   Obywatel Polski może zdawać egzaminy teoretyczne i praktyczne, gdzie mu się żywnie podoba (w ramach EASA landu) i może nawet  korzystać z przywilejów licencji zgodnej z prawem UE wydanej w innym kraju członkowskim Unii Europejskiej.  
Jeżeli chodzi z kolei o egzaminy praktyczne to podobnie jak w przypadku egzaminów teoretycznych prawo zmieniło się radykalnie.

 Stare przepisy JAR  FCL 1.030 i FCL 2.030⁴ definiowały jednoznacznie stosunek Władza Lotnicza - egzaminator:

„a) Upoważnianie egzaminatorów. Władza Lotnicza wyznaczy i upoważni do przeprowadzenia egzaminów
praktycznych i kontroli umiejętności osoby o odpowiednich kwalifikacjach, mające prawo do występowania w jej
imieniu, do przeprowadzania egzaminów praktycznych i kontroli umiejętności. Minimalne wymagania JAR-FCL 2.030(a)(cd) kwalifikacyjne jakie muszą posiadać egzaminatorzy są opisane w Części 1 JAR-FCL 2 (przyp. 2 śmigłowców 1 dla samolotów). Władza Lotnicza powiadomi indywidualnie, na piśmie, każdego egzaminatora o jego zakresie odpowiedzialności i przywilejach.

(b) Liczba egzaminatorów. Władza Lotnicza określi niezbędną liczbę egzaminatorów, biorąc pod uwagę ogólną liczbę pilotów i ich rozmieszczenie na danym obszarze geograficznym.”

Podobnie  stare przepisy JAR-FCL 1.425 i 2.425 dawały władzy możliwość ustalania indywidualnych standardów selekcji egzaminatorów:

„(e) Zgodność z JAR. Egzaminatorzy będą upoważnieni zgodnie z JAR-FCL 2.030(a). Egzaminatorzy będą spełniać uzgodnione i ustanowione przez Władzę Lotniczą standardy (patrz Załącznik 1 do JAR-FCL 2.425, AMC FCL 2.425 i IEM FCL 2.425)”.

Bezspornie władza lotnicza miała (czas przeszły) wtedy kompetencję do wyznaczania egzaminatorów,  wydawania im stosownych upoważnień, decydowania o ich ilości z uwzględnieniem alokacji geograficznej. Egzaminatorzy de facto byli podwykonawcami władz lotniczych i ją reprezentowali.

Zmiana prawa (przejście na PART-FCL) uwolniła egzaminatorów od nadzorów i stali się oni niezależnymi profesjonalistami legitymującymi się specjalnym certyfikatami zawodowymi honorowanymi na terenie całego EASA landu, a nie tylko państw je wydających (Por: Art. 67 Rozporządzenia Bazowego). Organ odpowiedzialny jest za nadzór nad egzaminatorami m.in. z wykorzystaniem starszych egzaminatorów, których może wyznaczać, jak poprzednio egzaminatorów (Patrz: ARA.FCL.205).

Obecnie certyfikaty instruktorskie i egzaminatorów uregulowane są już na poziomie Rozporządzenia Bazowego, które zacytuję:

„Artykuł 26

1.Od osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie szkoleń w locie, szkoleń na symulatorze lotu lub za ocenę umiejętności pilotów, a także od lekarzy orzeczników medycyny lotniczej wymaga się posiadania certyfikatu, ….
2…
3.Certyfikaty, o których mowa w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, wydaje się na wniosek, jeżeli wnioskodawca wykazał, że spełnia wymogi aktów wykonawczych….”

Należy pamiętać również, że  celem Rozporządzenia Bazowego jest zapewnienie swobodnego przepływu usług na terenie UE oraz zapewnienie   „równych szans wszystkim uczestnikom wewnętrznego rynku lotnictwa” (Patrz: Art. 1 ust 2 lit b) Rozporządzenia Bazowego). W związku z tym wszelkie działania organów członkowskich ograniczające te zasady są rażącym naruszeniem Prawa UE, nawet jeżeli lokalne prawo mówi co innego (konflikty z prawem UE rozstrzygane są na korzyść prawa unijnego).

Posiadacz certyfikatu egzaminatora nie jest więc ani ‘egzaminatorem ULC’ ani ‘egzaminatorem LKE’. Organ krajowy nie może ‘zawłaszczać’ sobie egzaminatorów, zaś ci z kolei nie  powinni siebie tak tytułować.

Dalej rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 1178/2011 w ARA.FCL.200(b) stanowi:

„Właściwy organ musi wydawać certyfikat dla instruktora lub egzaminatora w formie:

1) zatwierdzenia odpowiednich uprawnień wskazanych w licencji pilota, określonych w dodatku I do niniejszej części; lub
2) oddzielnego dokumentu, w formie określonej przez właściwy organ oraz w podany przez niego sposób.”

Przepis ten daje organom możliwość wydawania certyfikatów w dwojaki sposób w licencji lub na oddzielnym dokumencie⁵ . Skąd taki zapis? Nie wszyscy instruktorzy czy egzaminatorzy muszą posiadać licencję np. MCCI, STI, SFI, SFE w związku z czym musi istnieć formalna możliwość poświadczenia ich przywilejów w innym dokumencie.
Ktoś powie skoro organ może decydować o sposobie wydawania certyfikatu (jeśli zdecyduje się na wydawanie jego w formie innego dokumentu) to może on narzucić dodatkowe wymogi w stosunku do wymogów europejskich i wydawać certyfikaty komu chce i jak chce. Po pierwsze należy wziąć pod uwagę, że takie same określenie („w sposób określony przez organ”) znajduje się w FCL.015(a):

„a) Wniosek o wydanie, przedłużenie lub wznowienie licencji pilota oraz towarzyszących uprawnień oraz certyfikatów/upoważnień, jak również o wszelkie zmiany do nich, należy składać do właściwego organu, w formie i w sposób ustalony przez ten organ.”

Taka błędna logika prowadziłaby do konkluzji, że organ może również wydawać licencje komu chce i jak chce. Przede wszystkim jednak należy pamiętać, że jednolite przepisy UE określają wspólne i jednolite wymagania dla wszystkich krajów UE i stanowią źródło nie tylko obowiązków ale również praw⁶. Zasada skuteczności tego prawa wymaga, by przepisy wewnętrzne państw członkowskich nie były ukształtowane w sposób powodujący w praktyce, że korzystanie z uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione⁷ , a taka sytuacja niestety miałaby w omawianym przypadku miejsce. Nie ma więc tu pola do uznaniowości dla organów krajowych, czy wręcz przyznawania sobie dyskrecjonalnych uprawnień.

Aby uzyskać certyfikat egzaminatora należy spełnić jednolite w UE wymagania określone w Rozporządzeniach:

(UE) 1178//11            

Podczęść K      FE      A,H,As    
                       TRE    A,H,PL    Typ
                       CRE    A    Typ/Klasa
                        IRE    A,H,As    
                       SFE    A,H,PL    Typ
                        FIE    A,H,As    

(UE) 2018/1976            

Podczęść FE    FE(S)    S    

(UE) 2018/395            

Podczęść FE    FE(B)    B    

Z prawa UE ewidentnie wynika, że to nie władza lotnicza przeprowadza obecnie egzaminy praktyczne, lecz czyni to egzaminator samodzielnie (Patrz: FCL: 030, FCL 1005 FE (a) , FCL 1005 TRE (3) itd.)  np.

 „FCL.1005.FE FE – uprawnienia i warunki
a) FE(A). Pilot egzaminator samolotowy jest uprawniony do przeprowadzania:

1) egzaminów praktycznych w celu wydania licencji PPL(A)….”

O egzaminach państwowych można mówić jedynie w dziedzinach uregulowanych przez prawo krajowe, a nie UE np. egzaminy państwowe na prawo jazdy (pozorna analogia).

Zapewne uważny czytelnik powoła się w tym momencie na art. 99 Prawa Lotniczego, a mianowicie:

„1. Warunkiem uzyskania licencji jest pozytywny wynik egzaminu państwowego składającego się z części teoretycznej lub praktycznej, złożonego przed komisją egzaminacyjną, chyba że przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące kwalifikacji personelu lotniczego stanowią inaczej.⁸ ”

Tak jak już pisałem prawo UE pod które zgodnie z art. 20 Rozporządzenia Bazowego podchodzą jednolite przepisy dotyczące pilotów, osób i organizacji związanych z ich szkoleniem, egzaminowaniem lub kontrolą   stosuje się bezpośrednio, a w wypadku konfliktu przepisów zgodnie z konstytucyjną hierarchią prawa zastosowanie mają przepisy europejskie, a w nich na temat egzaminów państwowych mowy nie ma. Wręcz przeciwnie jak wskazywałem, rola państwa członkowskiego w wypadku egzaminów teoretycznych została zredukowana do minimum, zaś egzaminy praktyczne prowadzone są przez osoby fizyczne nie reprezentujące już państwa członkowskiego. Trudno byłoby oczekiwać przy takim zapisie Prawa Lotniczego („chyba że przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące kwalifikacji personelu lotniczego stanowią inaczej”) aby intencją ustawodawcy było oczekiwanie jawnego zaprzeczenia w  przepisach UE państwowego charakteru egzaminów.

Można to też wyjaśnić w prostszy sposób:

dla licencji krajowych egzaminy są krajowe (państwowe), dla licencji zgodnych z wymogami PART-FCL (oraz SFCL i BFCL) egzaminy nie są już państwowe, ale europejskie (easowskie).

Jaki ma sens praktyczny nazywanie w tej sytuacji zdawanych u nas egzaminów  i egzaminatorów państwowymi? Nie mogę znaleźć żadnych ani formalnych ani merytorycznych argumentów.

Konsekwencje takiego stanu (nadużywanie terminów egzamin/egzaminator państwowy) przenoszą się na rozporządzenia wykonawcze  do ustawy Prawo Lotnicze jak również decyzje, zarządzenia i postanowienia organu krajowego. Podobnie ze świeczką można by tam szukać elementarnych bytów Prawa UE tj. ‘certyfikat’ czy chociażby ‘przywilej’.  Do tematu jakości prawa w zakresie personelu lotniczego w Polsce, które moim zdaniem jeszcze bardziej komplikuje (m.in. przez chaotyczne uzupełnianie określeniami „z uwzględnieniem przepisów UE” czy „jeżeli prawo UE nie stanowi inaczej” starych przepisów krajowych) niełatwe przepisy UE jeszcze wrócimy. Nie wydaje mi się, aby interesariuszom w innych państwach UE serwowano tego typu zagadki.

Egzamin państwowy i egzaminator państwowy w stosunku do licencji europejskich. Prawda czy mit?  Według mnie to mit i historyczna zaszłość.

Janusz Boczoń.

Koniec części 2.

Czytaj również:
Zawód egzaminator(a)? Zmiany w systemie egzaminowania praktycznego EASA
Zawód egzaminator(a) – część 3 - Czy członek LKE i egzaminator to to samo i o tym, że słowa są ważne
Zawód egzaminator(a) – część 4: Dlaczego zmiany w systemie egzaminowania praktycznego przyjęte ponad 10 lat temu były w innych krajach UE tak szybko wdrożone i czy szkolenia egzaminatorów może prowadzić tylko urząd
Zawód egzaminator(a) – część 5 - Czy organ może dokonywać selekcji kandydatów na egzaminatorów
Zawód egzaminator(a) – część 6 - Na wypadek wątpliwości i sporów

PS. 4 kwietnia 2022 roku czyli po publikacji pierwszej części artykułu zmieniły się wymagania dotyczące wydania certyfikatu egzaminatora tj. pojawił się nowy wymóg (między wierszami) i jest to „Ocena osobowości i charakteru kandydata na egzaminatora praktycznego wykonana przez Centrum Medycyny Lotniczej". Link: https://www.ulc.gov.pl/pl/personel-lotniczy/komisja-egzaminacyjna/dla-egzaminatora . Centra te otrzymały błyskawicznie wytyczne dotyczące tych badań i być może niedługo okaże się, że liczbę egzaminatorów w Polsce ogranicza jakieś słabo zdefiniowane ciało wewnątrz organu, ale medycy od których opinii nie będzie odwołania.

Jednocześnie tego samego dnia przygotowano i opublikowano nowe „Dane o praktyce lotniczej egzaminatora Komisji Egzaminacyjnej". Dokument ten nie ma nic wspólnego z danymi o praktyce egzaminatora (które notabene zawarte są we wniosku o certyfikat/upoważnienie egzaminatora), lecz zawiera szereg nowych wymogów utrudniających uzyskanie certyfikatu, które w większości nie wynikają z żadnego przepisu prawa. Ekspresowe tempo zmian  oraz sposób kształtowania „prawa" wprost poraża:) A być może strona urzędu została zhakowana... . Jak widać nie tylko ja przejąłem się 10 rocznicą wprowadzenia Rozporządzenia (UE) Numer 1178/2011. Według danych EASA (link w części pierwszej artykułu) liczba egzaminatorów w kolejnych latach  w Polsce stale spada.

Przypisy:
 1) Ang. Competent Authority – właściwy organ, określenie stosowane w rozporządzeniach UE, może nie brzmi tak groźnie jak władza lotnicza, a bycie właściwym organem w strukturze agencji (EASA) nie niesie za sobą absolutnie żadnych skojarzeń pejoratywnych.
 2) Gesellschaft mit beschränkter Haftung → spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, sp. z o.o.
 3) https://www.austrocontrol.at/jart/prj3/ac/data/uploads/ACW/DC_LFA_ACW_005_EN.pdf
 4) ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY1) z dnia 5 października 2004 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania europejskich wymagań bezpieczeństwa lotniczego JAR oraz europejskich wymagań w zakresie ułatwień w lotnictwie cywilnym
 5) Przykłady certyfikatów wskazywałem w artykule  https://dlapilota.pl/wiadomosci/polska/co-moze-instruktor-czesc-1
 6) Patrz wyrok NSA II GNP 2/13 „Wymienione powyżej rozporządzenia, wobec tego, że są stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, ze swej istoty są adresowane do podmiotów wewnętrznych i stanowią bezpośrednie źródło wynikających z nich praw i obowiązków. Z tego też względu, towarzyszy im domniemanie bezpośredniej skuteczności, o ile wykładnia ich postanowień nie wykaże, że nie spełniają warunków bezpośredniej skuteczności, którymi są: wystarczająca jasność i precyzyjność, bezwarunkowy charakter, brak uzależnienia stosowania od dalszych działań podejmowanych przez instytucje unijne lub organy Państw Członkowskich; brak pozostawienia tym podmiotom pola kompetencji uznaniowych, czy też podejmowanych w zakresie ich dyskrecjonalnych uprawnień. Innymi słowy, bezpośrednio skutecznymi postanowieniami aktów prawa unijnego są te, które umożliwiają zrekonstruowanie na ich podstawie jednoznacznej normy prawnej.”
7)  Porównaj: np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r.  III OSK 3421/21

Oświadczenie portalu dlapilota.pl
Artykuł jest wyłącznie opinią autora. Publikacja treści odbyła się nieodpłatnie i portal nie posiada żadnej wiedzy o ewentualnym źródle finansowania opublikowanej treści.