Zawód egzaminator(a) – część 3 - Czy członek LKE i egzaminator to to samo i o tym, że słowa są ważne

W trzeciej części artykułu  chciałbym odpowiedzieć na pytanie, czy każdy egzaminator musi być członkiem LKE i czy warto w ogóle takim członkiem być. Można by odnieść wrażenie, że za często czepiam się słówek. Że co to za różnica czy instruktor albo egzaminator jest uprawnieniem, upoważnieniem czy certyfikatem? Wyjaśnię to w części „Gra w słówka, kulki … lub czasopisma” na końcu.

Członek LKE = egzaminator.  Prawda czy mit?

Musimy tutaj sięgnąć do historii, bo być może nasi młodsi czytelnicy nie wiedzą lub nie pamiętają sensu powołania Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej.

Do około 2005 roku egzaminy teoretyczne na licencję i uprawnienia były ustne i przeprowadzali je branżowi specjaliści, którzy powoływani byli do komisji egzaminacyjnej,  stąd pochodzą więc historyczne określenia zdać ‘egzamin przed LKE’ w czasie ‘sesji LKE’, które odbywały się w całej Polsce. Ustne egzaminy teoretyczne zastąpiono później komputerowymi i do komisji nie trzeba już było powoływać aż tylu znanych specjalistów. Czyli zamiast ‘przed LKE’ zdaje się egzaminy ‘przed ekranem komputera’. Rola LKE sprowadza się głównie do organizacji egzaminów przed komputerami. Wszystko to miało kiedyś jakiś sens, a potem ten sens naturalnie przeminął.

Przeniesienie ostatnich egzaminów z tzw. licencji, świadectw kwalifikacji czy uprawnień krajowych z tzw. arkuszy egzaminacyjnych do tzw. techniki komputerowej (czyli testów komputerowych, które są bardziej obiektywne i tańsze w użyciu)  obecnie może przeprowadzić szybko nawet średnio uzdolniona osoba nawet bez wykształcenia informatycznego¹, mamy wszak XXI wiek. Już nawet tak mały krok byłby znacznym usprawnieniem i  pozwoliłby na wydłużenie sesji dla obu wyżej wymienionych typów egzaminów.

Tak jak pisałem w poprzedniej części w przepisach JAR każdy egzaminator praktyczny reprezentował Władzę Lotniczą i trzeba było tych egzaminatorów starannie wybrać, zrzeszyć w ramach komisji (LKE), wyszkolić, upoważnić do działania, kontrolować i organizować ich pracę za co odpowiadał Szef Egzaminatorów Praktycznych. Każdy egzaminator musiał być wtedy członkiem LKE.

Od 10 lat od kiedy obowiązuje PART-FCL egzaminator praktyczny nie reprezentuje władzy, więc nie jest już państwowy, sam jest sobie szefem jak każdy przedstawiciel wolnego zawodu, nadano mu indywidualne prawo do przyjmowania egzaminów praktycznych. Egzaminator ma spełniać jednolite wymogi europejskie i może przejść szkolenie nie tylko w we właściwym organie, ale także w ATO. Procedura  jest dokładnie analogiczna jak z certyfikatami instruktorów, czyli teoria, praktyka, ocena kompetencji, wniosek o wydanie certyfikatu. Właściwy organ (już nie Władza Lotnicza) ma jedynie monitorować pracę egzaminatorów, może,  ale nie musi szkolić egzaminatorów. Bardzo dużo nadzorów zrezygnowało ze szkoleń egzaminatorów na korzyść ATO czy DTO. Do monitorowania egzaminatorów nie potrzebna jest żadna komisja czy wydział, ale osoba nadzorująca starszych egzaminatorów i inspektorów którym raz na jakiś czas zleca kontrole prowadzonych egzaminów praktycznych.

Wniosek o certyfikat egzaminatora podlega analogicznym procedurom licencyjnym jak wniosek o certyfikat instruktora, np. bez problemu można przenieść zarówno licencję jak i certyfikaty instruktora czy egzaminatora do innego nadzoru. Wiele nadzorów wydaje na jednym dokumencie zarówno certyfikat egzaminatora i instruktora, w niektórych nadzorach informacje o tych certyfikatach znajdują się w licencji (Patrz: przypisy do mojego artykułu: „Co może instruktor?”).

We wszystkich chyba krajach UE jest to proste, ale u nas mit LKE jest wiecznie żywy.

Ktoś powie, że byt ten jest potrzebny dla licencji i świadectw kwalifikacji krajowych. Nie, dla nich również prościej i taniej zorganizować cały system dokładnie tak jak dla licencji czy certyfikatów europejskich, bo to też dobry, tani, obiektywny, efektywny i sprawdzony wzór. Zasadniczą rolę w tym systemie pełnią ośrodki szkolenia, które weryfikują i szkolą kandydatów na egzaminatorów.  Taką drogą analogicznych rozwiązań poszły inne nadzory. Pozwoliłoby to trwale usunąć kontrowersyjny art. 99 Prawa Lotniczego, który cały czas się przewija w tym artykule.

 Wróćmy na moment do tegoż art. 99 Prawa Lotniczego:

„2. Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa, z uwzględnieniem przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących egzaminowania personelu lotniczego.”

Jak cytowałem w poprzedniej części artykułu zgodnie z  Art. 99 ust 1 Prawa Lotniczego warunkiem uzyskania licencji było zdanie egzaminu państwowego przed komisją egzaminacyjną.

Jak udowodniłem, egzaminy nie są już państwowe (Patrz: poprzednia część tego artykułu), to oczywiste wydaję się również to, że nie muszą one być zdawane przed komisją egzaminacyjną i nie ma przymusu powołania czy wciągnięcia na członka LKE osoby która chce uzyskać certyfikat egzaminatora, tym bardziej uwzględniając Prawo UE w zakresie egzaminowania, które nie przewiduje wszak  tak dziwacznej konstrukcji. Tylko egzaminy państwowe muszą być zdawane przed komisją egzaminacyjną. Temat w tytule tej części artykułu czyli czy egzaminator i członek LKE to samo można by w zasadzie zamknąć, ale spróbujmy jeszcze rozwiać jeszcze kilka wątpliwości które mogą się tu potencjalnie pojawić.

Ktoś powie, że cytowany wyżej przepis  może być li tylko procedurą administracyjną, którą państwo członkowskie może dowolnie ukształtować i w efekcie organ może sobie wybrać spośród osób które spełniają wymogi prawa UE tylko osoby które wyróżniają się „kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa”. Podobnie ktoś może stwierdzić, że egzaminator będący członkiem LKE i  posiadacz certyfikatu egzaminatora zgodnie z wymogami PART-FCL to są tożsame pojęcia. Tezy te  są nieuprawnione:

1.    Możliwość dyskrecjonalnego wyboru kandydatów przez organ naruszałaby prawo dostępu do zawodu²  i swobodnego przepływu usług w UE.  Jednym z głównych celów Rozporządzenia Bazowego jest właśnie zapewnienie takiego przepływu  oraz „równych szans wszystkim uczestnikom wewnętrznego rynku lotnictwa”  (Patrz: Art. 1 ust 2 lit b)).    Trudno by znaleźć racjonalne uzasadnienie dlaczego tylko w Polsce ogranicza się dostęp do jakiegoś zawodu, przez stawianie sztucznych barier administracyjnych. W efekcie dotychczasowej polityki eksport usług z naszego kraju na teren UE ogranicza się, a na nasz rynek bez dodatkowych barier mogą wchodzić egzaminatorzy nadzorowani przez inny nadzór. Patrząc na wykazy zagranicznych egzaminatorów którzy przeprowadzali lub mogą przeprowadzać egzaminy dla posiadaczy polskich licencji to ich liczba przekracza liczbę krajowych egzaminatorów o 50 %³ . W Niemczech czy we Francji jest ponad 3000 egzaminatorów, a u nas jest wielokrotnie mniej.

Według danych EASA (link w części pierwszej artykułu) ilość egzaminatorów w kolejnych latach (2010/2011, 2012/2013  i 2017) w Polsce maleje.  Mimo, że od 2017 pojawiło się u nas szereg nowych typów i klas samolotów, liczba licencji i uprawnień gwałtownie wzrosła to liczba egzaminatorów jest praktycznie taka sama (porównaj też: wykaz egzaminatorów praktycznych na stronie ULC). Egzaminatorzy stali się więc ‘towarem deficytowym’, a braki pokrywa import usług. Uczmy się jak postępować z egzaminatorami od Francuzów (zdać egzamin praktyczny na licencję PPL albo przedłużyć SEP(L) można u 1430 egzaminatorów) albo korzystajmy z usług niemieckich egzaminatorów, bo są blisko … . Ostatnie pomysły ‘zmian prawnych’ realizowanych w formie poprawiana strony urzędu z  dnia 4 kwietnia 2022 roku (rosyjskie trolle istotnie mogą zaburzyć w ten sposób nasz system) zapewne też osiągną zamierzone skutki czyli jeszcze zmniejszą liczbę egzaminatorów.

Paradoksalnie nasz właściwy organ krajowy ma mniejsze zaufanie do egzaminatorów krajowych niż do zagranicznych, gdyż egzaminatorzy zagraniczni muszą zgłaszać przeprowadzanie tylko egzaminów na wydanie licencji czy uprawnień, a krajowi egzaminatorzy również kontrole umiejętności⁴.  

2.    Trudno zmuszać kogokolwiek do przymusowej przynależności do LKE, tym bardziej biorąc pod uwagę fakt, że  nie ma ona charakteru samorządowego. Kandydat w naszych realiach nie składa dobrowolnego wniosku o wciągnięcie na członka szacownej komisji lecz ubiega się o certyfikat egzaminatora zgodnie z prawem UE⁵.  Co prawda na kandydacie wymusza się wypełnienie tzw. „Danych o praktyce lotniczej egzaminatora praktycznego Komisji Egzaminacyjnej”, który tak jak pisałem na końcu poprzedniej części artykułu został pośpiesznie uzupełniony, a jego zawartość  nie do końca wynika ze znanych mi przepisów prawa tym niemniej,  wypełnienie tej ankiety jednak nie uprawnia w żaden sposób do stwierdzenia, że kandydat zgłasza swój akces do LKE.
Wciągnięcie na członka komisji powinno mieć swoje miejsce i czas oraz formę. Od kilkunastu lat jestem egzaminatorem i nic mi nie wiadomo, o żadnym formalnym dokumencie na podstawie którego mnie na takowego członka wciągnięto czy powołano, a akt tak musiałby się dokonać wiele razy bo kadencja członka trwa 3 lata.

3.    Zasięg egzaminatora - członka LKE jest krajowy, a biorąc pod uwagę art. 67 Rozporządzenia Bazowego certyfikat egzaminatora czy instruktora respektowany jest we wszystkich krajach UE. Celem wniosku o wydanie certyfikatu egzaminatora UE nie musi być wcale uzyskanie przywileju prowadzenia egzaminów państwowych w rozumieniu polskiego prawa lotniczego, ale również  uzyskanie przywileju wykonywania wolnego zawodu egzaminatora na terenie państw UE lub szerzej biorąc egzaminowanie kandydatów którzy się nie zamierzają ubiegać się o wydanie licencji wydanej przez nasz krajowy organ nawet jeżeli egzaminy odbywać się będą na terenie Polski. Posiadacze certyfikatów SFI,STI, MCCI, SFE nie muszą być członkami personelu lotniczego w rozumieniu Prawa Lotniczego.

4.    Zakres procedur administracyjnych w zakresie egzaminowania dla tzw. zagranicznych egzaminatorów określa dokument wydany na podstawie ARA.FCL.210 (patrz  EDD do którego link jest w przypisie 12) i zgodnie z nim procedury takie sprowadzają się do uregulowania takich kwestii jak ochrona danych osobowych, odpowiedzialności i ubezpieczeń, przywilejów dokonywania niektórych wpisów,  trybu zgłaszania egzaminów itp. Ponownie trudno by sobie wyobrazić aby krajowi egzaminatorzy (ew. kandydaci) byliby szykanowani dodatkowymi wymaganiami administracyjnymi w stosunku do ich zagranicznych kolegów, skoro jak wskazywałem wyżej dostęp do zawodu egzaminatora ma być we wszystkich państwach UE równy. Nie można więc narzucanych u nas ograniczeń uczestniczenia w LKE traktować w kategoriach procedury administracyjnej państwa członkowskiego UE.

5.    Certyfikat egzaminatora szybowcowego czy balonowego ważny jest przez 5 lat (Patrz: SFCL i BFCL 450(a)). Członkowie komisji zgodnie z artykułem 99 ust. 3 Prawa Lotniczego powoływani są na okres 3 lat i przepis ten nie zawiera określenia wytrychu typu „z uwzględnieniem prawa UE”. Nie musi być tutaj konfliktu przepisów krajowych i UE, bo widocznie pojęcia członka LKE i egzaminatora są rozłączne i mogą istnieć niezależnie.

6.    Członka komisji organ może odwołać w przypadkach przewidzianych w Art. 99 ust. 4 Prawa Lotniczego i nie wiąże się to z wycofaniem czy zawieszeniem certyfikatu egzaminatora, którego w polskim prawie nie znajdziecie. Certyfikat egzaminatora polega zgodnie z ARA.FCL.250 ograniczeniu, zawieszeniu lub wycofaniu na podstawie wyłącznie przepisu ARA.FCL.250. To są więc dwa niezależne byty: członek LKE  i posiadacz certyfikatu egzaminatora EASA.

7.    Prawo Lotnicze i przepisy wykonawcze do niego rozróżniają państwowych egzaminatorów praktycznych od teoretycznych. W prawie UE  w niektórych sytuacjach egzaminator praktyczny musi wymagać od kandydata zademonstrowania wiedzy z przedmiotów które wchodzą w skład egzaminów teoretycznych i to niekoniecznie w formie ustnej np. FCL.835(h)(2), dodatek 6 Aa (8)(b) do PART-FCL itd. Mamy więc tutaj do czynienia z różnymi zakresami obowiązków i uprawnień członków LKE i egzaminatorów UE.

8.    Gdyby nawet nasz organ krajowy rzeczywiście kierował się chęcią poprawy bezpieczeństwa i dokonywał dodatkowej selekcji wśród kandydatów którzy spełniają wymagania europejskie, to działanie takie w kontekście możliwości zdawania egzaminów praktycznych u zagranicznych egzaminatorów którzy takich dodatkowych ocen nie przechodzą jest pozbawione racjonalnych podstaw.  Chciałbym również przypomnieć, że w systemie FAA kompetencje do przedłużania licencji czy uprawnień posiadają instruktorzy i świat się od tego nie zawalił, w całej UE też taki system działa bez zarzutu. Podobnie jak twierdzi EASA to wprowadzenie nowego systemu egzaminowania podnosi poziom bezpieczeństwa. Pilot posiadający stosowne doświadczenie i certyfikat instruktorski który przejdzie profesjonalne szkolenie jest w stanie bezpiecznie i obiektywnie przeprowadzać egzaminy.  Jeżeli organ krajowy chce : „zapewniać bezpieczeństwo i zrównoważony rozwoju lotnictwa cywilnego w Polsce.” to  jest tu sporo do zrobienia.

Jeśli idzie o bezpieczeństwo to wydaje się, że należałoby przyjrzeć się szkoleniom egzaminatorów (o czym mowa będzie w kolejnej części)  czy zapewnić bezpieczeństwo prawne przez dostosowanie przepisów prawa krajowego w zakresie personelu do prawa UE (temat ten też poruszałem w poprzednim artykule dotyczącym instruktorów) ⁶.

Po raz kolejny trudno oprzeć się wrażeniu, że polskie prawo tylko utrudnia  stosowanie i interpretację i tak już skomplikowanego  prawa UE. Prawu UE wystarczy nie przeszkadzać prawem krajowym. Zastane prawo krajowe nie może być narzędziem do walki  z prawem UE, tak jak to jest z Art. 99  ust. 1 i 2 Prawa Lotniczego (egzaminy państwowe i członkostwo w komisji egzaminacyjnej dla tych egzaminów).  Prawo UE ma też odciążać państwa członkowskie od konieczności tworzenia czy utrzymywania krajowych systemów prawnych. Prawo to nakłada też na organ pewne obowiązki np. opracowanie wniosków czy innych  procedur stricte administracyjnych. Organ musi też nadążać za zmianami w prawie UE.

Nie za bardzo mogę przykładowo odnaleźć na stronie organu wzór   wniosku o konwersję licencji czy uprawnień z FAA na podstawie umowy BASA  (pisałem o tym artykuł https://dlapilota.pl/wiadomosci/dlapilota/basa-tip-l-easa-faa-o-co-tu-chodzi ), wzoru wniosku o certyfikat instruktora szybowcowego, wniosku o rozszerzenie uprawnienia czy certyfikatu o dowolny przywilej itd. Z wykazu egzaminatorów na stronie ULC wynika, że nie ma w Polsce na dzień dzisiejszy egzaminatorów posiadających przywilej egzaminowania do uprawnienia BIR, ale są za to egzaminatorzy do nieistniejącego uprawnienia EIR (podobnie pisałem o tych uprawnieniach artykuł

https://dlapilota.pl/wiadomosci/dlapilota/podstawowe-uprawnienie-do-wykonywania-lotow-wedlug-wskazan-przyrzadow-bir-nowe-

Ale widać priorytety są inne. W krajach gdzie szkolenia i selekcję egzaminatorów prowadzą ośrodki szkoleń, a egzaminator jest takim samym ‘uprawnieniem’ jak instruktor te problemy nie występują.

Członek LKE = egzaminator.  Prawda czy mit? Mit, ponieważ oba byty różnią się wymaganiami, przywilejami, sposobem uzyskania czy  utrzymania i mogą istnieć oddzielnie.

Czy może warto jednak być członkiem LKE?

Wracając do kwestii członkostwa w LKE to można mieć też nieco inny pogląd na ten temat uczestnictwa w tej zacnej komisji. Najpierw zacznijmy od kwestii jawności i transparentności procedur LKE. Do 2017 roku publikowano decyzje organu w sprawie powoływania składu stałego LKE, obecnie takiego składu nie publikuje się⁷ , bo organ zapewne tego nie musi robić. Terminy szkoleń dla egzaminatorów również nie są publicznie udostępniane (chyba jako w jedynym kraju UE) , bo organ nie musi tego robić. Informacji kto i w jaki sposób konkretnie decyduje o powołaniu kandydata na członka dostojnej komisji podobnie nie znajdziemy, bo zapewne żaden przepis prawa tego nie nakazuje, a informowanie interesariuszy o procedurze podejmowania decyzji, osobach odpowiedzialnych za podjęcie decyzji i o przesłankach rozstrzygnięcia niepotrzebnie zawyżałoby standardy organu administracji państwowej. Załóżmy myśląc pozytywnie, że może mieć to związek z wyeliminowaniem ewentualnych nacisków na członków swoistego ‘konklawe’ powołującego czcigodnych członków komisji.

Załóżmy też, że skład stały komisji wręcz poraża cytując znowu Prawo Lotnicze „kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa”,  bo kto inny mógłby rzetelnie oceniać czy dany pilot  może być egzaminatorem czy nie.  Załóżmy też, że instytucja  LKE ma renomę i  wręcz swoisty etos. Załóżmy dalej, że egzaminator mając te wszystkie wymienione argumenty na uwadze chce jednak być na członka tejże komisji wciągnięty. Dlaczego nie -  o to również można wnioskować! Jeżeli ktoś ma ochotę uczestniczyć w swoistym konkursie piękności, w którym nie znany jest składu jury, nie znane są jego reguły i nawet nie wiadomo kiedy on się odbywa to trudno zabronić komuś  uczestnictwa w tego typu wydarzeniu. Kształt LKE może być kształtowany przez organ dowolnie.

Osoba która dostąpi łaski powołania, musi uznać zwierzchnictwo władz tej organizacji np. Szefa Egzaminatorów Praktycznych LKE, czy Przewodniczącego tejże komisji  itd. którzy koordynują, monitorują, nadzorują, przewodniczą, uczestniczą, akceptują, rekomendują, typują, wnioskują, raportują, oceniają, kreują, apelują, aktualizują, sprawdzają, dbają o zgodność, wdrażają, tworzą, standaryzują, współpracują, zapewniają, reprezentują, informują, realizują czynności i obowiązki⁸  …,  a tego typu zależności organizacyjne nie występują dla posiadaczy certyfikatu egzaminatora czy instruktora (chyba, że ktoś słyszał o Szefie Instruktorów Praktycznych ULC :). Warto zauważyć, że mamy dwa oddzielne byty: Wydział Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej (posiadający swoje sekcje) i samą Lotniczą Komisję Egzaminacyjną, która czasami stosuje też nazwę Komisja Egzaminacyjna (być może jest to jakiś 3 wymiar), czasami sam się gubię kto jest od czego... .  Myślę, że taki członek powinien posiadać też stosowne i niezależne od certyfikatu egzaminatora poświadczenie uczestnictwa w tak elitarnym klubie i  raz na jakiś czas je przedłużać np. egzaminatorzy szybowcowi czy balonowi których certyfikat kończy się po 5 latach, po 3 latach powinni przedłużyć sobie członkostwo w LKE, bo narażą organ na zarzut bezprawnego wydatkowania środków dla osób nie będącymi członkami LKE (Patrz:  Art. 99 Prawa Lotniczego ust.6 lit 3)) .

Od kilkunastu lat jestem egzaminatorem FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A), a to czy jestem członkiem LKE czy nie  jest mi akurat całkowicie obojętne, gdyż według mojej wiedzy z uczestnictwem w komisji nie wiążą się żadne dodatkowe przywileje, nie dostąpiłem też łaski uczestniczenia w obradach tejże komisji. Szczerze mówiąc określenia członek komisji egzaminacyjnej czy egzaminator państwowy nie spotkałem w żadnym kraju UE. Skoro egzaminator nie reprezentuje już władzy lotniczej („uwzględniając przepisy UE”), tytułowanie się egzaminatorem państwowym czy urzędu jest nadużyciem, na które władza powinna reagować. W związku z tym każdy egzaminator w UE co najwyżej wymienia zakres posiadanego certyfikatu np. John Kovalsky TRI/TRE B737.

A co by było gdyby egzaminator na wszelki wypadek zrezygnował z członkostwa w LKE, do czego zgodnie z art. 99 ust 4 lit 4) ma prawo? Moim zdaniem dalej byłby posiadaczem certyfikatu egzaminatora. Wynagrodzenie za świadczone usługi pobierałby wtedy bezpośrednio od swoich klientów.

Członek LKE = egzaminator.  Prawda czy mit? Mit.

Gra w słówka, kulki … lub czasopisma

Licencja, certyfikat, upoważnienie, uprawnienie, przywilej – ktoś powie, że większość z tych określeń to synonimy i nie ma sensu bawić się grą w słówka. Nic bardziej mylnego, każde z tych słów ma swój cel w regulacjach UE, za wyjątkiem jednego określenia tj. ‘upoważnienie’ które pojawiło się tylko w polskiej wersji Rozporządzenie (UE) Nr 1178/11. Niedostosowane do regulacji UE Polskie Prawo Lotnicze posługuje się tylko pojęciami licencji i uprawnień.  Nasz organ niestety bezpardonowo wykorzystuje te różnice w formie  tzw. luzu decyzyjny utajnionego (ukrytego), który które powstają, w sytuacjach, gdy „teksty prawne są pisane w językach etnicznych, co nie pozwala na formułowanie wypowiedzi jednoznacznych; reguły wykładni nie są jednoznaczne, a nawet bywają sporne; w procesie ustalania faktów pozostaje pewien zakres swobody co do przyjęcia danych faktów za udowodnione; proces stosowania prawa opiera się nie tylko na przesłankach intelektualnych, ale także ocennych. ”.⁹”

W doktrynie prawa występuje również luz decyzyjny jawny „który występuje w sytuacji, gdy prawodawca świadomie pozostawia podmiotom stosującym prawo pewną swobodę co do treści decyzji, jaką mają podjąć; w przepisach prawnych występują wówczas zwroty nieostre, zwane też niedookreślonymi, klauzule generalne czy też wskazane są nieprzekraczalne granice swobody rozstrzygnięcia”.  Przykładem luzu decyzyjnego jawnego jest Art. 99 ust 2 Prawa Lotniczego, który pozwala organowi wybierać w skład komisji osoby wyróżniające się kwalifikacjami w dziedzinie lotnictwa. W ostatnim czasie w celu zwiększenia  rozmiaru tego luzu organ zaczął wykorzystywać niewiążące prawnie normy przyjęte EASA tj. AMC. Czy luzy decyzyjne są groźne?

„W ocenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do głównych przyczyn, które sprzyjają występowaniu korupcjogennych sytuacji w działalności funkcjonariuszy administracji rządowej i samorządowej oraz publicznych podmiotów gospodarczych o charakterze ogólnym, należą:

- w szczególności niestosowanie w procedurach podejmowania decyzji zasady rozdzielenia czynności między różnych urzędników,
– dowolność w podejmowaniu decyzji o charakterze uznaniowym – przeważnie z powodu braku jasnych kryteriów uzależniających załatwienie sprawy, występowanie pojęć niedookreślonych pozostawiających zbyt duży luz decyzyjny, wskutek czego urzędnicy mają możliwość dowolnego działania (nie według
określonych reguł).
-  brak precyzyjnie określonej osobistej odpowiedzialności urzędniczej za realizacje poszczególnych żądań, co powoduje „rozmywanie się” indywidualnej odpowiedzialności za powzięte rozstrzygnięcia”¹⁰.

Problem niejasnych reguł załatwiania spraw w kontekście potencjalnej możliwości korupcji zauważył już w 2015 roku sam organ i w tym  celu utworzył specjalny adres e-mailowy na które miały być zgłaszane: „przepisy dotyczące lotnictwa cywilnego, które Państwa zdaniem, mogą powodować powstawanie sytuacji korupcjogennych, tworzyć sytuacje stwarzające konflikt interesów lub powodować, że rozstrzygnięcia organu administracji są uznaniowe (np. brak wyraźnych przesłanek w przepisach, którymi organ ma się kierować przy rozstrzyganiu spraw).”¹¹ .   

 „Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa z uwzględnieniem….” – czy można sobie w ogóle wyobrazić lepszy przykład uznaniowości.

Certyfikat czy upoważnienie … lub czasopisma?

W pierwszym wydaniu Rozporządzenia  Numer 1178/11 w wersji polskiej znalazło się o jedno słowo więcej (pewna analogia do ‘…lub czasopisma’) niż w wersji angielskiej i innych wersjach językowych tj. ‘upoważnienie’. Może to zacytuję:

FCL.005 Zakres

Niniejsza część ustanawia wymagania dotyczące wydawania licencji pilota oraz towarzyszących uprawnień, upoważnień i certyfikatów, a także warunków ich ważności i wykorzystania.

FCL.005 Scope

Regulation (EU) No 1178/2011

This Part establishes the requirements for the issue of pilot licences and associated ratings and certificates and the conditions of their validity and use.

Termin ‘Upoważnienie’ (ang. authorisation) z przepisów JAR został wraz z wejściem tego rozporządzenia zastąpiony przez ‘certyfikat’ (ang. certificate). W polskiej wersji językowej tego rozporządzenia używane są niestety wymiennie określenia: „certyfikat”  (patrz: FCL.1020, FCL.1030 (b)(3))(4), FCL.1010 TRE (b), FCL.1010 SFE(a) czy w końcu w ARA.FCL.200(b)), uprawnienie (np FCL.1010(a)) i upoważnienie (z przyczyn chyba  historycznych).  W angielskiej wersji językowej używane jest wyłącznie określenie „certificate”. Żeby było śmieszniej krajowy organ wydaje upoważnienia egzaminatora w wersji polskiej, a certyfikaty (ang. „certificate” a nie „authorisation” czyli upoważnienie) w wersji angielskiej, analogicznie strona numer 4 wydawanej u nas licencji zawiera identyczne „twórcze” tłumaczenie. Proszę o sprawdzenie swoich licencji, bo być może tylko u mnie pojawia się taka „nieścisłość” w licencji.

Swoją drogą to jeżeli organ posiada kompetencje do egzaminowania z języka angielskiego, to różnicę te powinien natychmiast (nie przez 10 lat) wychwycić. Na zewnątrz kraju wygląda więc, że wdrożyliśmy już nowe przepisy. Akt nadrzędny czyli Rozporządzenie Bazowe w wersji polskiej mówi o certyfikacie egzaminatora i takie określenie należy przyjąć za wiążące, wszak rozporządzenie wykonawcze nie może modyfikować prawa na bazie którego powstało. Analogiczny  problem (uprawnienie/certyfikat) występuje w przypadku instruktorów.

Dlaczego nie można używać określenia ‘upoważnienie’ a należy używać określenie ‘certyfikat’?

Poza wyżej wymienionymi argumentami, samo słowo upoważnienie według słownika PWN oznacza „pełnomocnictwo upoważniające do wykonania czynności urzędowych”. Tak jak pisałem w części 1 i 2 tego artykułu egzaminy praktyczne nie są już od 10 lat państwowe, a egzaminatorzy nie reprezentują organu, bo sami mają przywilej przeprowadzania egzaminów praktycznych. Tak więc w wypadku egzaminatorów nie ma miejsca na żadne pełnomocnictwa, a  używanie określenia ‘upoważnienie’ wprowadza tylko w błąd. Certyfikat jest więc jedynym legalnym określeniem wymienionym w Rozporządzeniu (UE) numer 1178/2011.

Dlaczego nikt nie wyeliminował tych wieloznaczności? Organ najwidoczniej nie ma ochoty pozbyć się  wspominanych luzów decyzyjnych, ponosząc koszty i ryzyko takiego stanu, o czym wspomnę w następnej części artykułu.

Dlaczego wprowadzano certyfikaty i przywileje w prawie UE?

Jeśli idzie o przywileje to EASA uznała, że system uprawnień oparty w dużej mierze na Załączniku 1 do Konwencji Chicago nie jest wystarczający aby zapewnić bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych i należy wzmocnić system o przywileje związane z uprawnieniami (np. przywilej do wykonywania operacji w załodze jedno lub wieloosobowej z FCL.725(d) ) i certyfikatami (o przywilejach certyfikatów instruktora pisałem w poprzednim artykule „Co może instruktor?”).

Jeśli idzie o certyfikaty to pierwszy argument ze strony organu już cytowałem:

„ Egzaminatorzy szkolenia praktycznego, którzy obecnie wyznaczani są na zasadzie upoważnień po wprowadzeniu PART_FCL będą zobowiązani posiadać odpowiednie certyfikaty (podobnie jak instruktorzy piloci). Podkreślić należy fakt, że certyfikaty wydawane będą pilotom po spełnieniu wymagań zawartych w Części K, a nie jak do tej pory na zasadzie uznaniowości i delegowania przez Władzę Lotniczą.”

Oprócz tego Rozporządzenie (UE) 1178/2011 przewiduje możliwość wydania samego certyfikatu bez wymogu posiadania ważnej licencji zgodnej z PART-FCL instruktorom STI, MCCI, SFI  (patrz podczęść J PART-FCL) oraz egzaminatorom SFE (patrz podczęść J PART-FCL). Podobnie przepisy te upoważniają do wydania certyfikatów instruktora czy egzaminatora osobom posiadającym licencję państwa trzeciego (FCL.900(c) i FCL.1000(c)).
Certyfikat prowadzi swoje niezależne od licencji życie, szczególnie w sytuacji kiedy wraz z postępem w technice duża liczba szkoleń i egzaminów prowadzonych jest na symulatorach. Już tylko sam certyfikat zgodny z wymaganiami PART-FCL (a nie art. 99 ust 2 Prawa Lotniczego) daje jego posiadaczowi na podstawie Prawa UE możliwość odpłatnego  świadczenia swoich profesjonalnych usług.

Dlaczego certyfikaty mogą być częścią licencji lub wydawane w formie oddzielnego dokumentu?

Nie każda osoba uprawniona do posiadania certyfikatu musi mieć licencję EASA (czyli PART-FCL). Dodatkowo ilość miejsca w licencji zgodnej z wzorem EASA może być niewystarczająca na umieszczenie tam oprócz uprawnień i przywilejów z nimi związanych wszystkich certyfikatów i związanych z nimi przywilejów. Tak czy inaczej jeżeli posiadacz licencji posiada certyfikat nie uwidoczniony w całości w licencji to numer wydanego certyfikatu musi być ujawniony w licencji zgodnie z Dodatkiem 1 Do PART-ARA w części dotyczącej wymagań stron dodatkowych (poza 1, 2 i 3) tj. powinny one zawierać „pola przewidziane na numer uprawnienia/upoważnienia i podpis instruktora lub egzaminatora.” Przykład takiej obowiązkowej referencji do certyfikatu znajduje się w lewym dolnym rogu zdjęcia pod linkiem:

http://www.adriaticairways.com/wp-content/uploads/2020/10/ATPL-A.jpg

Niestety nie mogę dopatrzyć się w wydanych w Polsce licencjach takiej referencji (czyli wpisu dokumentującego posiadanie uprawnienia) dla certyfikatu egzaminatora, co jest poważną niezgodnością z przepisem ARA.FCL.200(a), które nakazuje trzymanie się wszystkim krajom tego samego wzoru i reguł wydawania licencji. Takie przeoczenie nie musi być nieumyślne, co wyjaśnię dalej. Uczmy się od Czarnogóry, która jak wskazałem w linku wydaje licencje i certyfikaty w formacie zgodnym z prawem UE.
 
Jak za pomocą gry w słówka możemy oberwać potocznie rozumianą kulką od organu?

Spotykałem się wielokrotnie ze stanowiskiem organu, że nie istnieje przepis który nakłada na niego wymóg wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do certyfikatów egzaminatora. Oznacza to w praktyce, że wielu kandydatów na egzaminatorów nie może dostąpić łaski rozpatrzenia ich wniosku w żadnym przewidywalnym terminie, podobnie osoby które taki certyfikat posiadały nie uzyskają uzasadnienia dlaczego utraciły certyfikat lub jego część.

Art. 96 ust. 3  Prawa Lotniczego nakłada na organ krajowy obowiązek wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do licencji i uprawnień do nich wpisywanych (nie ma tam mowy o przywilejach, upoważnieniach i certyfikatach), bo tylko takie byty istniały historycznie w obiegu prawnym i wszelkie nowe prawa posiadacza licencji nazywane były uprawnieniami.

Skoro Prawa Lotnicze nie definiuje w jakiś szczególny sposób uprawnienia, a więc należy przyjmować jego szerokie słownikowe znaczenie np. za słownikiem PWN „prawo do czegoś przysługujące lub nadane komuś”.  Zarówno certyfikaty jak i przywileje o których mowa jest w rozporządzeniach europejskich, o których zapomniano w Prawie Lotniczym spełniają taką słownikową definicję uprawnienia.

Jeśli idzie o przywileje i spełnienie wymogu wpisywania do licencji to to przepis FCL.015(b) nakazuje ujawnienie w licencji lub certyfikacie wszystkich ograniczeń i rozszerzeń przywilejów związanych z licencją, certyfikatem lub uprawnieniem, chyba że jakiś przepis zwalnia właściwy organ z takiego wymogu. Tak więc dla wszystkich przywilejów wpisywanym do licencji powinna by wydawana decyzja administracyjna, która ułatwia nam egzekwowanie swoich praw (termin wydania, uzasadnienie, zaskarżenie). Analogicznie sprawa się w stosunku do certyfikatów wpisywanych do licencji.

Prawo Lotnicze z kolei w art. 95 ust. 3 definiuje licencję jako: „ świadectwo stwierdzające posiadanie określonych kwalifikacji oraz dowodem upoważnienia do wykonywania określonych czynności lotniczych.”. Certyfikat egzaminatora UE spełnia więc również ustawową definicję licencji.

Dlaczego organ ma obowiązek wydawania decyzji administracyjnej  w sytuacji kiedy certyfikat wpisywany jest do licencji? Ponieważ spełnia on ustawowe wymogi uprawnienia wpisywanego do licencji.

Dlaczego organ ma obowiązek wydawania decyzji administracyjnej  w sytuacji kiedy certyfikat na podstawie ARA.FCL.200(b) nie jest wpisywany jest do licencji (jak w przypadku egzaminatorów)?  Tutaj powodów jest znacznie więcej:

1. Organ powinien wpisać do licencji fakt posiadania ustawowo  rozumianego uprawnienia egzaminatora na podstawie cytowanego wcześniej przepisu Dodatku 1 do części PART-ARA (wymogi stron dodatkowych). Szczegóły takiego uprawnienia mogą zgodnie z cytowanym przepisem ARA.FCL.200(b) znaleźć się oddzielnym dokumencie (zakres i  daty ważności poszczególnych kategorii egzaminatora, szczegóły posiadanych przywilejów itd.).
2. Jeżeli organ nie podołał nałożonemu wyżej obowiązkowi ujawnienia ustawowo rozumianego uprawnienia egzaminatora w licencji to nie powinien wykorzystywać takiego niedopełnienia obowiązków przeciw wnioskodawcom.
3. Certyfikat egzaminatora spełnia ustawową definicję licencji.
4. Właściwe organy nie po to otrzymały prawo wyboru formy wydania certyfikatu, aby służyło ono omijaniu przepisów wewnętrznych przepisów administracyjnych.

Zastanawia mnie tylko czy jest powodem do szczególnej dumy dla krajowego organu na arenie europejskiej , że zgodnie z przyjętą logiką wnioski o certyfikaty o których jest mowa Rozporządzeniu Bazowym nie podlegają regułom Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zakresie stosownego terminu podjęcia decyzji (<2 miesiące), obowiązku jej uzasadnienia, czy możliwości odwołania.

Aby zwiększyć szansę na  decyzję administracyjną oprócz przedstawienia wyżej przedstawionych argumentów, należy składać wniosek nie o członkostwo w LKE,  ale wydanie czy przedłużenie certyfikatu egzaminatora (celowo wyżej podkreślałem te różnice) o którym jest mowa w Art. 26 ust 3 Rozporządzenia Bazowego i ARA.FCL.FCL.200(b) , bo słowa mają znaczenie:) Należy tu pamiętać o istnieniu kilku niekorzystnych dla wnioskodawców orzeczeń sądowych w stosunku do osób ubiegały się członkostwo w LKE np. NSA z 8 lutego 2011 roku sygn..  II GSK 201/10 lub innych opartych na nim oraz stanie prawnym niezgodnym z obecnym. Nawet jeżeli, wzór wniosku zawiera określenie ‘upoważnienie’ to można tę różnicę podnieść w piśmie przewodnim do wniosku np. składanego za pomocą e-puap. W szczególności brak ustawowego obowiązku wydawania decyzji administracyjnej nie pozbawia w takiej sytuacji również wnioskodawcy ochrony prawnej. Skardze do Sądu (np. na bezczynność czy przewlekłość postępowania) podlegają również na szczęście "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dlaczego organ nie chce zastosować prounijnej wykładni rozszerzającej¹²  znaczenia  uprawnień i licencji w Prawie Lotniczym również o osierocone certyfikaty i przywileje z prawa UE? Dlaczego organ nie podjął czynności eliminujących  niejednoznaczności tłumaczenia przepisów UE i nie podjął działań w celu  dostosowania  polskie prawa i rozporządzeń wykonawczych chociaż jest do tego zobowiązany na podstawie art. 21 ust 2 lit. 20) Prawa Lotniczego? Moim zdaniem nie jest on zainteresowany likwidacją ukrytych luzów decyzyjnych o którym pisałem wyżej, a które wyeliminowały inne państwa UE.

Konsekwencje przyjęcia przez organ innego poglądu dotyczącego certyfikatów i przywilejów z prawa UE powoduje cały szereg skutków negatywnych np. bezzasadność pobierania opłat od certyfikatów (np. instruktora szybowcowego) czy wszelkich  przywilejów wpisywanych do licencji, brak ochrony prawnej posiadaczy certyfikatów i przywilejów czy wręcz zakwestionuje legalność ich wydawania w polskim systemie prawnym.

Zmiany dostosowawcze do wdrożenia w Polsce prawa UE w zakresie personelu sprowadziły się tak jak już pisałem do chaotycznego łatania starych przepisów krajowych o rebusy „z uwzględnieniem prawa UE” lub „ile prawe UE nie mówi inaczej”¹³ . Mam wrażenie, że dla organu zapisy odwołujące się do  prawa UE pełnią funkcję stricte dekoracyjną. Obywatel nie powinien ponosić negatywnych skutków niedostosowania  przepisów do zmian w porządku prawnym, a wręcz może dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wynikającą z naruszenia prawa UE, np. z powodu niewdrożenia jego przepisów ¹⁴.

Problemy są zgoła fundamentalne i żadne łatanie rebusami o prawie UE nic tu nie pomoże. Jako przykład Rozporządzenie (UE) 1178/2011 definiuje w FCL.010 pojęcie   „egzamin praktyczny” (skill test), prawo lotnicze nie ma takiej definicji, ale już jego rozporządzenia wykonawcze tj rozporządzenie dotyczące egzaminowania   i licencjonowania w różny od siebie go definiują na nowo i to w sposób  sprzeczny z definicją europejską to jest to sytuacja kuriozalna.

„Czegoś tu nie rozumiesz?” „Ludzie ludziom zgotowali ten los”. Przykłady można by mnożyć.

Organ nie wie co to jest egzamin praktyczny, ale jest pewny, że jest to egzamin państwowy, czyli analogicznie „samochód może być w dowolnym kolorze, pod warunkiem, że będzie to kolor czarny”. Większych absurdów Mrożek by nie wymyślił. Przykłady można by mnożyć np. to czy mamy do czynienia z licencją pilota turystycznego (prawo krajowe) czy prywatnego (Patrz: Podczęść C PART-FCL ) nikomu też nie przeszkadza dopóki nie będzie konieczności arbitralnego wykorzystania tej różnicy przeciw natrętnemu petentowi.

Największą zmianą w Prawie Lotniczym w zakresie personelu w stosunku do wersji z 1962 roku (tam też były tylko licencje i uprawnienia) jest usunięcie art. 43 o treści:

„Art. 43 1. Wzory umundurowania, dystynkcji i oznak personelu lotniczego podlegają zatwierdzeniu przez Ministra Komunikacji.
2. Minister Komunikacji może wprowadzić obowiązek noszenia mundurów przez członków personelu Lotniczego.”

Całą reszta zmian to była raczej kosmetyka i uzupełnianie archaicznych przepisów rodem z komuny rebusami o UE. To stanowczo za mało.

Janusz Boczoń

Przypisy:

1) Coś na ten temat wiem, gdyż jestem biegłym sądowym z zakresu informatyki Sądu Okręgowego w Warszawie.
2) Por: Art. 65 Konstytucji RP i DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2018/958 z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie analizy proporcjonalności przed przyj ciem nowych regulacji dotyczących zawodów
3) https://www.ulc.gov.pl/en/aviation-personnel/aviation-examination-commission/non-polish-examiner
4) Patrz: „Examiner Differences Document”   https://www.easa.europa.eu/downloads/16659/en
5) https://www.ulc.gov.pl/pl/personel-lotniczy/komisja-egzaminacyjna/dla-egzaminatora
6) Patrz art. 21 ust. 2 Prawa Lotniczego tj. zadaniem organu jest „20) inicjowanie projektów aktów prawnych z zakresu lotnictwa cywilnego i ich zmian oraz udział w ich przygotowaniu;”
7) Ale publikuje się np. skład komisji do przeprowadzania egzaminów dla osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień operatora kontroli bezpieczeństwa
8) Już nawet na ¼ etatu można sporo tych zadań zrealizować - https://nabory.kprm.gov.pl/mazowieckie/warszawa/specjalista,59779 . Jak widać organ powołał już ponad 2 lata temu znanego specjalistę do „zgłaszania i opiniowania projektów aktów wykonawczych do Ustawy Prawo Lotnicze w zakresie kompetencji wydziału”. Czekamy na pierwsze efekty tej działalności.
9) J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 25
10) Małgorzata Klaudia Piotrowska „Prawo administracyjne jako narzędzie przeciwdziałania korupcji funkcjonariuszy administracji publicznej”.
11) https://www.ulc.gov.pl/pl/program-antykorupcyjny
12) Porównaj Sołtys Agnieszka – Wykładnia prounijna: „Zasada wykładni efektywnej (effet utile) oznacza, że interpretacja przepisów unijnych ma gwarantować osiągnięcie celu (rezultatu) przez nie zakładanego, a tym samym ma zapewniać skuteczne działanie przepisów unijnych. Wiąże się to ze wzmocnieniem argumentów aksjologicznych i celowościowo-funkcjonalnych kosztem przede wszystkim wykładni językowej.”.
13) Narusza to bezpieczeństwo prawne i pisałem już o tym w artykule: Co może instruktor?
14) Traktat o Unii Europejskiej (TUE) w art. 4 ust. 3 zobowiązuje państwa członkowskie i UE do lojalnej współpracy; zobowiązuje też państwa do podjęcia wszelkich środków koniecznych do wykonania zobowiązań wynikających z prawa UE, a więc do zapewnienia skuteczności (efektywności) prawu europejskiemu na ich terytorium.

Czytaj również:
Zawód egzaminator(a)? Zmiany w systemie egzaminowania praktycznego EASA
Zawód egzaminator(a) część 2 - Egzamin państwowy, egzaminator państwowy – prawda czy mit?
Zawód egzaminator(a) – część 4: Dlaczego zmiany w systemie egzaminowania praktycznego przyjęte ponad 10 lat temu były w innych krajach UE tak szybko wdrożone i czy szkolenia egzaminatorów może prowadzić tylko urząd
Zawód egzaminator(a) – część 5 - Czy organ może dokonywać selekcji kandydatów na egzaminatorów
Zawód egzaminator(a) – część 6 - Na wypadek wątpliwości i sporów

Oświadczenie portalu dlapilota.pl
Artykuł jest wyłącznie opinią autora. Publikacja treści odbyła się nieodpłatnie i portal nie posiada żadnej wiedzy o ewentualnym źródle finansowania opublikowanej treści.