Zawód egzaminator(a) – część 6 - Na wypadek wątpliwości i sporów

Jak widać poruszone kwestie mogą wywoływać sporo wątpliwości, nieporozumień czy sporów, a ich rozwiązanie  wcale nie wymaga od razu drogi sądowej.

Nasz krajowy urząd nie tylko współpracuje z EASA, lecz jest częścią całego systemu UE  jako właściwy organ (Patrz: art. 21 ust 2a Prawa Lotniczego), a w systemie tym EASA pełni rolę szczególną. EASA pomaga też nadzorom w przestrzeganiu prawa UE. Wyjaśnienie czy EASA potwierdzi prawdziwość prostych tez jak  np.:

1. Organ ma prawo arbitralnego wyboru egzaminatorów z grona osób które spełniają wymagania przepisów UE;
2. Kandydaci którzy ubiegają się o wydanie certyfikatu egzaminatora wyłączeni są spod przepisów administracyjnych (np. ponaglenia, odwołanie, termin rozstrzygnięcia wniosku) ;
3. Organ może decydować o liczbie egzaminatorów i ograniczać ich ilość.

To kwestii góra kilku dni. Generalnie rzecz ujmując wydaje się, że EASA odpowiedzialna za standaryzację organów krajowych jak i nasz nadzór powinny mówić jednym głosem. To nie organ, lecz EASA opracowuje przepisy techniczne dotyczące lotnictwa i zajmuje się ich harmonizacją oraz zapewnia nadzór nad bezpieczeństwem (patrz: Art. 75 Rozporządzenia Bazowego). Zgodnie z art. 21 ust 1a Prawa Lotniczego tych kompetencji krajowy organ nie może naruszać. Od dnia 8 kwietnia 2012 roku zakres kompetencji EASA rozszerzono również na personel lotniczy¹ . Na podstawie art. 21 ust 2 lit 4a  Prawa Lotniczego organ „wykonuje zadania w imieniu i na rzecz  organów i instytucji Unii Europejskiej zgodnie z prawem Unii Europejskiej”. Lepiej ewentualne powstałe wątpliwości wyjaśniać wcześniej we własnym gronie, niż dopuścić do sytuacji, w której zostaną one wyjaśnione  w ramach toczącego się sporu sądowego w formie pytań prejudycjalnych do TSUE o wykładnię prawa UE. Widząc podejście innych krajów UE obawiam się, że wyrok taki może przedstawić nasz kraj w niekorzystnym świetle.

Podobnie egzaminatorzy lub kandydaci którzy czują się pokrzywdzeni ponieważ np: utracili certyfikat, bo na seminariach dla egzaminatorów nie było rzekomo miejsc (co w efekcie pozbawia ich możliwości zawodu) itp. itd. mogą skorzystać z dobrodziejstwa jakie daje im art. 62 ust 11 Rozporządzenia Bazowego który zacytuję w całości:

„Każda osoba fizyczna lub prawna podlegająca niniejszemu rozporządzeniu może zgłosić Agencji (patrz: EASA) wszelkie zarzucane różnice w stosowaniu przepisów przez poszczególne państwa członkowskie. W przypadku gdy różnice takie poważnie utrudniają działalność tych osób lub w inny sposób prowadzą do znacznych trudności, Agencja oraz krajowe właściwe organy danych państw członkowskich współpracują w celu rozwiązania problemu, a w razie konieczności w celu szybkiego wyeliminowania tych różnic. W przypadku gdy różnic tych nie można wyeliminować, Agencja przedstawia sprawę Komisji.”

Oczywiście podjęcie takich kroków powinno być poprzedzone próbą polubownego załatwienia sprawy i uzyskania formalnego stanowiska urzędu w naszej sprawie. Ja przynajmniej zawsze staram się przychodzić do każdego urzędu z gałązką oliwną i doprosić się łaski wysłuchania. Nie mam tu na myśli oczywiście wizyty w urzędzie, po której wychodzi się mając kolana obtarte i czoło obite, bo taka postawa może tylko wzmacniać poczucie wszechwładności urzędników (każdy poczuwa się być organem, a czasami wręcz uważa, że stanowi prawo) Link ²,  a na dodatek często ich pamięć jest zawodna. Chodzi mi raczej o pisemnie wyjaśnienie sprawy (np. e-mail) na wszystkich szczeblach rozbudowanej struktury pionowej. Pomiędzy szeregowym urzędnikiem, a Prezesem znajduje się często jeszcze czterech nieźle opłacanych menadżerów, którzy jeszcze muszą się wcześniej dogadać do czyich kompetencji należy rozstrzygnięcie lub  (najchętniej) przekierować nas w poziomie struktury. Zgodnie z regulaminem organu³ , do zadań departamentów należą również odpowiedzi na pytania interesantów. Struktura ta nie jest prosta i może się okazać, że pracownik jest szefem swojego szefa, bo struktura organizacji, a struktura komisji to dwie różne sprawy i nie do końca wiadomo w których butach dzisiaj urzędnik występuje w danej sprawie⁴ .

Polski Kodeks Postępowania Administracyjnego (kpa) ma szereg przepisów, które pozwalają na skuteczną ochronę naszych praw, czy zabezpieczających sprawny przebieg postępowań, wymienię kilka z nich:

1.    Od dnia 1 czerwca 2017 roku możemy zaskarżać za pomocą ponaglenia bezczynności organów lub przewlekłości postępowania⁵. W przypadku stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości organ rozpatrujący ponaglenie zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia (jeżeli postępowanie nie zostało zakończone), zarządza również wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Pracownik urzędu, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne może zostać ukarany, np. dyscyplinarnie. Wzory takich ponagleń bez problemów można znaleźć w Internecie . (Patrz: art. 37 kpa).

2.    W tej samej zmianie kpa zobowiązano organ aby „ściśle określał, jakie to konkretne przesłanki prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zostały spełnione lub wykazane, a których spełnienie lub wykazanie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej.” Nie musimy już wtedy zgadywać o co urzędowi tak naprawdę chodzi (Patrz: art. 79a kpa i wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Gl 798/18). Czyli np. jeżeli uznamy, że organ znalazł jakieś sensowne podstawy do decyzji odmownej (nie mylić z pismem rzekomo „wyjaśniającym”, od którego odwołania nie ma) w sprawie  wniosku o rozszerzenie certyfikatu ATO o szkolenie egzaminatorów,  to poprawiamy szybko programy i w następnym podejściu powinniśmy celu dopiąć. Jeżeli żądania organu nie mają pokrycia w prawie, lub nie zmierza w kierunku merytorycznego załatwienia sprawy to organ tylko ułatwia nam osiągnięcie celu.

3.    Bardzo ważny jest też art. 220 kpa o którym wielokrotnie wspominałem:

„§  1.  Organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:
1)  znane są one organowi z urzędu;
2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie:
a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych,
….
§  2. Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia.”.

Czyli np. organ nie może żądać od nas kopii licencji, skoro ją wydał itd. itp

Nie może również żądać od nas czegoś co nie wynika wprost z przepisów prawa (nie mylić z AMC, a tym bardziej z tym co subiektywnym zdaniem urzędnika z tego AMC wynika) np. rekomendacji z ATO na egzaminatora, specjalnych badań dla egzaminatorów jeżeli nie wskaże nam stosownego przepisu nakładającego takowy obowiązek.  Grzeczne zapytanie urzędnika, skąd wynika konieczność przedłożenia jakiegoś zaświadczenia często przynosi pozytywne skutki. Tak jak już pisałem często sami urzędnicy mogą mieć wątpliwości co do zagmatwanego polsko-europejskiego prawa np. czasami żądają wykazania spełnienia jakiegoś warunku spoza załącznika 1 (PART-FCL) do  Rozporządzenia (UE) Nr. 1178/2011, a wydawana licencja, uprawnienie czy certyfikat  mają spełniać wymogi  zdefiniowane tylko w tym załączniku co wynika już chociażby z jej okładki (ja mam w licencji napisane „issued in accordance with PART-FCL”). Podobnie w moim certyfikacie egzaminatora nie jest napisane, że został on wydany w trybie Art. 99 ust. 2 Prawa Lotniczego.

4.    W Polsce nie funkcjonuje prawo precedensowe i niestety możemy spotkać się z  sytuacją, że zostaliśmy przez organ potraktowani w odmienny w stosunku do znanych nam przypadków sposób. W wyżej wymienionej  nowelizacji kpa wprowadzono w art. 8 kpa korzystną zmianę w tym zakresie: „§  2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.”.  

5.    Prawo UE ma cały szereg „szarych kolorów”, które organ chciałby interpretować jak chce. Kiedy słyszę: „Bo to wynika z przepisu xxx, albo AMC yyy”, to od razu włącza mi się czerwona lampka.   Nie ma w naszym kpa co prawda zasady generalnej, że wszystkie wątpliwości są rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy, ale nie dotyczy to na szczęście sytuacji wymienionej w art. 81a kpa „§  1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.”.

Poza tym warto, korzystać z prawa do złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zwłaszcza w sytuacji kiedy nie są jasne kryteria czy  procedury które urząd stosuje⁷ .  Możemy np. poprosić o aktualną wersję dokumentacji procesu opisującego wydanie certyfikatu egzaminatora (ARA.GEN.220(a)(5)), a dalej sprawdzić czy w naszej teczce znalazła się nie znalazła się czyjaś opinia negatywna⁸  i w jaki sposób została ona umotywowana.

I to by było na razie na tyle i aż tyle, a do tematu, jak nastąpią jakieś istotne zmiany wrócę.  Stay tuned! Trochę się rozpisałem, bo jak widać polski system egzaminowania niestety odbiega od systemów w pozostałych krajach UE, a w szczególności nie sposób oprzeć się wrażeniu, że  działa on bardzie w oparciu o przepisy JAR FCL niż PART-FCL. Szlachectwo zobowiązuje, aby wymagać przestrzegania prawa wypadałoby być w jego przestrzeganiu wzorcem.

Temat jest jak widać w naszym kraju jest zawiły, tym nie mniej uznałem, że warto go z okazji obchodów  rocznicy 10-lecia szacownej Regulacji (UE) Nr 1178/2011 (to ta w której są tzw. PART-FCL) poruszyć:) Artykuł ten dedukuję kolegom, którzy:

• spełniają stosowne wymagania UE, a dostępu do zawodu egzaminatora uzyskać nie mogą (z niewiadomych przyczyn);
• w części lub całości utracili swój certyfikat   (z niewiadomych przyczyn) np. na skutek ‘niezaproszenia na seminarium’, na które monopol ma organ i wykorzystuje go do regulacji ilości egzaminatorów;
• żyją w stresie, że utracą certyfikat (‘bo Prezes zrezygnował z Pańskich usług’), a posiadanie takiego certyfikatu warunkuje jego zatrudnienie;
• czują się upokorzeni przez dowiadywanie się kiedy będzie seminarium i czy jest dla nich miejsce (dopraszają się łaski odpowiedzi na pytanie);
• przechodzą przez procedurę wydania czy utrzymania certyfikatu egzaminatora , która zmienia się nocą pomiędzy wierszami a jej żądania w znacznej części pozbawione są zarówno formalnych jak i logicznych podstaw;
•  … .

Zamiast uzyskać/utrzymać zawód egzaminatora doznali oni zawodu (jak w tytule artykułu), a w innych krajach UE nie mieliby takich problemów. Prędzej czy później różnice w stosowaniu prawa UE będą wyrównane z korzyścią dla naszego środowiska lotniczego i bezpieczeństwa, bo karma wraca.

Paru  kolegów dzwoniło do mnie i powiedziało, że „dowalam ULCowi”. Nie było to absolutnie moją intencją iść na taką łatwiznę! Chciałbym, abyśmy mieli nadzór najlepszy w Europie, a nie jakąś siermiężną i mało transparentną jego mutację.  Staram się zawsze, patrzeć na sprawy z różnych punktów widzenia, ale w poruszanych kwestiach zaczęło mi brakować już wyobraźni, a na dodatek ostatnie działania organu pogłębiły moje wątpliwości co do ich legalności. Ba, mam nawet wątpliwość, czy nie przekroczono bariery zwykłej ludzkiej przyzwoitości.    Absolutnie moje na tyle ile potrafię konstruktywne uwagi, nie dotyczą jako tako urzędu, ale pewnej małej sfery jego działalności. W Urzędzie Lotnictwa Cywilnego w Warszawie (celowo pierwszy raz używam pełnej nazwy, zamiast skrótowych organ czy nadzór) pracuje cały szereg wspaniałych fachowców i menadżerów.

Może  oprócz chwalonego wcześniej LTT-2 dam inny przykład tj. Departament Bezzałogowych Statków Powietrznych. Sposób przejścia na przepisy UE (sam posiadam świadectwo kwalifikacji UAVO) zasługuje na szacunek, bo chociażby wprost powiedziano, że prawo UE stosuje się bezpośrednio, uzupełniono je bezkonfliktowymi z prawem UE, wymaganymi nie budzącymi wątpliwości aktami krajowymi⁹ ,  znaleziono dobre rozwiązanie przejściowe na problem opóźnień legislacyjnych w Polsce. Czyli da się!  Wprowadzone tam rozwiązania takie jak: szkolenia i egzaminy online¹⁰ , elektroniczne świadectwa kwalifikacji, kampanie informacyjne  to mistrzostwo! Możemy być naprawdę dumni z naszego organu w całej UE! Dyrektor Paweł Szymański, który zaczynał karierę od podstaw o ile dobrze pamiętam w Punkcie Obsługi Klienta ULC jest przykładem Menadżera przed duże „M”, który doskonale wie jak znaleźć kompromis pomiędzy rozwojem rynku, a bezpieczeństwem¹¹ . Z takimi ludźmi moglibyśmy być też liderem w e-licencjonowaniu, które wkracza na teren naszego kontynentu, a nawet jest przedmiotem prac ICAO. Jestem w stanie sobie wyobrazić sytuację, że być może to do Polski przenoszone byłyby licencje z innych krajów UE finansując w ten sposób budżet państwa lub organu. Takie przykłady pozytywnych praktyk można by mnożyć np. w departamencie lotnisk, operacyjnym, itd.

Wbrew obiegowym opiniom w urzędzie pracuje wielu pilotów i instruktorów z różnych kategoriach statków powietrznych (w tym moich nauczycieli fachu) i to nie tylko w Departamencie Personelu, do których mam ogromny szacunek, respekt i uznanie. Mam wrażenie, że Ich poglądy nie są niestety w ogóle brane pod uwagę¹². .
Gdyby cały potencjał wewnętrzny organu był właściwie wykorzystany, to ten artykuł nigdy by nie powstał, a w najgorszym przypadku miałby 1 stronę A4,  a nie 50 stron na temat nie tylko sposobu wydatkowania publicznych pieniędzy czy   hamowania rozwoju rynku,  ale  niestety również osłabiania bezpieczeństwa lotniczego.
Artykuł jest prywatną opinią jej autora i za każdym razem proszę o prześledzenie aktualnej wersji stosownych przepisów.

Janusz Boczoń

PS. Wydaję mi się, że jest już pierwszy efekt moich subiektywnych przemyśleń. Organ otwarcie przyznał, że praca w Wydziale LKE jest korupcjogenna. W opublikowanym naborze do pracy (LINK), pojawiło się ostrzeżenie w sekcji: ”Warunki dotyczące charakteru pracy na stanowisku i sposobu wykonywania zadań”: zagrożenie korupcją. Wydaje mi się również, że w miarę klarownie przedstawiłem przyjęte w innych krajach rozwiązania, które to zagrożenie całkowicie eliminują. Podobnie narażani są pracownicy innych inspektoratów personelu lotniczego w związku z notorycznym nakładaniem się przepisów krajowych na europejskie, co tworzy korupcjogenny luz decyzyjny dla urzędników w kwestii wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięć.

Linki do przepisów:

1.    ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r - (LINK)
2.    Ustawa Prawo Lotnicze (LINK)
3.    Kodeks Postępowania Administracyjnego (LINK)
4.    Ustawa o dostępie do informacji publicznej - (LINK)
5.    Rozporządzenie (UE) Nr 1178/2011: wersja polska - (LINK), wersja angielska - (LINK)

Czytaj również:
Zawód egzaminator(a)? Zmiany w systemie egzaminowania praktycznego EASA
Zawód egzaminator(a) część 2 - Egzamin państwowy, egzaminator państwowy – prawda czy mit?
Zawód egzaminator(a) – część 3 - Czy członek LKE i egzaminator to to samo i o tym, że słowa są ważne
Zawód egzaminator(a) – część 4: Dlaczego zmiany w systemie egzaminowania praktycznego przyjęte ponad 10 lat temu były w innych krajach UE tak szybko wdrożone i czy szkolenia egzaminatorów może prowadzić tylko urząd
Zawód egzaminator(a) – część 5 - Czy organ może dokonywać selekcji kandydatów na egzaminatorów

Oświadczenie portalu dlapilota.pl
Artykuł jest wyłącznie opinią autora. Publikacja treści odbyła się nieodpłatnie i portal nie posiada żadnej wiedzy o ewentualnym źródle finansowania opublikowanej treści.