Nowela ustawy Prawo Lotnicze ze stycznia 2019 r. Komentarze i uwagi amatora – część 2

lotniska

bezpieczeństwo

gospodarka

edukacja

lotnictwo komunikacyjne

istotne

Niniejszym publikujemy drugą część artykułu Waldemara Królikowskiego „Nowela ustawy Prawo lotnicze ze stycznia 2019 r. Komentarze i uwagi amatora…”, odnoszącego się do ostatniej nowelizacji Ustawy Prawo Lotnicze i jej znaczenia dla funkcjonowania sektora lotniczego w naszym kraju.

A teraz przyjrzyjmy się, co w tej noweli jest nowego?

Na początek wypada zauważyć, że ta nowela jest wyjątkowo obszerna, bo liczy aż 96 stron, kiedy cały tekst jednolity ustawy z 2018 r. liczy 171 stron. Nawet pobieżne czytanie noweli pozwala zauważyć rozsiane po całym tekście nowe lub zmienione uprawnienia Prezesa ULC, ale też i jego nowe obowiązki.

Na przykład, w ustawie mocno sformalizowano cały proces działań pokontrolnych z obowiązkiem prowadzenia obszernej dokumentacji oraz działań analitycznych i kontrolnych, przez co stopień ich skomplikowania, a co za tym idzie także ich pracochłonność znacząco wzrosła, więc do ich prowadzenia potrzeba zatrudnić więcej inspektorów. Podobnie jest z wieloma innymi zapisami noweli, które wymuszają na ULC gruntowne zmiany procedur administracyjnych.

Pewnie za włączeniem tych licznych komplikatorów stały jakieś przesłanki prawne, a może nawet i merytoryczne, ale nie jestem pewien, czy dokonano rzetelnej analizy ryzyka, jak wyglądałyby te procedury bez aż takiego stopnia ich skomplikowania ?

Zmieniło się też wiele delegacji ustawowych dla wydania rozporządzeń wykonawczych, należy więc spodziewać się lawiny nowych lub zmienionych rozporządzeń krajowych, na których wydanie ustawodawca dał ministrowi aż, albo tylko 18 miesięcy.

Jak wiemy, minister zwyczajowo wykorzystuje kompetencje merytorycznie Prezesa ULC do projektowania jego rozporządzeń wykonawczych, dlatego warto by było, aby Prezes ULC już dziś poświęcił chwilę czasu na sporządzenie szczegółowego planu i kalkulacji pracochłonności tych prac, co pomoże ministrowi obliczyć, ile etatów powinien teraz dołożyć w ULC.

Ze zmian dostosowawczych do prawa unijnego, warto zauważyć liczne odwołania do nowego rozporządzenia bazowego 2018/1139 (Dz. Urz. PEiR nr L-212) oraz do różnych rozporządzeń unijnych (IRs), które teraz niechybnie będą zmieniane, co pociągnie za sobą także zmiany w naszych przepisach i procedurach ULC.

Zapoznając się ze zmianami w Dziale IV ustawy (lotniska) z zaskoczeniem znalazłem tam nowy artykuł 59b, wprowadzający do polskiej ustawy tzw. „alternatywne sposoby spełnienia wymagań” (tzw. AltMC). Szybciutko przeszukałem tekst jednolity całej ustawy (z 2018 r.) oraz tej noweli, aby upewnić się, czy czasem taki zapis nie pojawił się w innych działach naszego prawa. Na szczęście nigdzie więcej tego narzędzia nie znalazłem.

Dlaczego to odkrycie było dla mnie tak zaskakujące?

Otóż po pierwsze, mechanizm, a jednocześnie narzędzie zarządzania bezpieczeństwem występujące pod tą nazwą jest od dawna powszechnie znane i stosowane w całym lotniczym systemie prawnym UE, a nie tylko w rozporządzeniu PEiR nr 139/2014 które dotyczy wyłącznie lotnisk.

Mechanizm ten występuje bowiem także w innych rozporządzeniach: ws operacji lotniczych (965/2012), licencjonowania personelu lotniczego (1178/2011); a także ws. ATM/ANS (373/2017), razem z definicjami i zasadami ich stosowania, z wyjątkiem zarządzania ciągłą zdatnością do lotu (1321/2014) oraz początkową (748/2012), które wykorzystują jedynie AMC, bez opcji AltMC.

A po drugie, jeśli intencją tego nowego artykułu było umocowanie Prezesa ULC jako „organu właściwego” ws AltMC, to chyba nie w tym miejscu, a tak w ogóle, to takie umocowanie już jest w art. 20 ustawy.

Jeśli natomiast intencją dopisania tego artykułu 59b. do ustawy była chęć dania Prezesowi ULC do ręki narzędzia pt. „alternatywne sposoby spełnienia wymagań”, to chyba nieco przesadzono w tej nadgorliwości, bo on to narzędzie od dawna ma i to w znacznie szerszym zakresie niż zapisano to w tej noweli.

W tym miejscu muszę odnieść się do nowych punktów 1a – 1c w art. 160 (certyfikacja lotniczej działalności gospodarczej), gdzie w odniesieniu do lotnisk nałożono na Prezesa ULC obowiązek ustanawiania „podstawy certyfikacji”. Bardzo mnie ten zapis zaintrygował, bo nigdy wcześniej w naszej ustawie takie wymaganie ani pojęcie nie występowało, więc z czystej ciekawości przeszukałem źródła unijne i znalazłem je oczywiście w rozporządzeniu nr 2017/139 ws lotnisk, zresztą wielokrotnie i w różnych jego częściach oraz w rozporządzeniu nr 69/2014 dotyczącym projektowania części i wyrobów lotniczych (Part 21). Znalazłem je także w nowym rozporządzeniu bazowym 2018/1139, ale tylko w odniesieniu do projektowania wyrobów i eksploatacji lotnisk.

Moje wątpliwości wzrosły jeszcze bardziej, kiedy nieco dalej, w przepisach dot. personelu lotniczego natknąłem się zapis usuwający z polskiej ustawy przepisy art. 101 ws. ograniczeń wieku maksymalnego pilotów w zarobkowym przewozie lotniczym.

Zacząłem mieć poważne wątpliwości, jaką właściwie metodę inkorporacji prawa unijnego do prawa krajowego w Polsce przyjęto? Usuwania z prawa polskiego rzeczy, które już są w prawie unijnym, czy też może kopiowania wybranych rzeczy z prawa unijnego do ustawy krajowej wg bliżej nieokreślonych kryteriów uznaniowości?

Bardzo mnie zaciekawiły przepisy dotyczące koordynatora slotów. Na początku byłem pewien, że takim koordynatorem ma być osoba fizyczna, no bo te wymagania dot. wykształcenia i niekaralności, a tu nagle bum! Koordynatorem może być osoba prawna! Nie słyszałem, aby jakakolwiek uczelnia dawała dyplomy magistra osobie prawnej, więc się znowu zdziwiłem? Ale prawnicy znaleźli rozwiązanie w postaci zapisu, że te wymagania stosuje się do „osób działających w jej imieniu w zakresie koordynacji rozkładów lotów oraz osób faktycznie pełniących działalność koordynacyjną”.

Żeby było jeszcze „klarowniej”, to ten koordynator fizyczny ma prowadzić zarejestrowaną działalność gospodarczą co wynika wprost z art. 67c. ust 3. Jeśli dodamy do tego bezprzetargowe, bo tylko decyzją Prezesa ULC powołanie i odwołanie koordynatora, a w dodatku bezkapitałowe, bo lotnisko i użytkownicy płacą zaliczkę na wejściu w ten biznes, to zaczynam mieć duże wątpliwości co do jego potencjalnej czystości. A że takich „wisienek” będzie kilka, to potrzeba wpisania do ustawy mechanizmu „tarczy antykorupcyjnej” wydaje się być oczywista.

Przy okazji, dobrze że zniknął z ustawy dość kuriozalny zapis w art. 71c ust. 2 dotyczący lotniska Łódź-Lublinek

Ciekawe rzeczy dzieją się też w przepisach dotyczących czasu pracy i odpoczynku personelu latającego (członków załóg) (nowy art. 103ca.), gdzie wielokrotnie wskazuje się przepisy Części Q rozporządzenia 3922/91, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 859/2008 z dnia 20 sierpnia 2008 r., jako przepisy, które należy stosować przy określaniu czasu służby oraz pełnienia czynności lotniczych w niektórych rodzajach operacji lotniczych.

Ciekawostką w tym nowym, dodanym do ustawy zapisie art. 103ca. jest to, że nowe rozporządzenie bazowe nr 2018/1139 właśnie uchyliło rozporządzenie nr 3922/91 w ten sposób, że traci ono moc z dniem rozpoczęcia stosowania szczegółowych zasad przyjętych na podstawie art. 32 ust. 1 lit. a).

Byłoby bardzo pożytecznym dla branży lotniczej, gdyby ktoś kompetentny w przepisach dotyczących czasu pracy, służby, czynności lotniczych i odpoczynku zechciał nam wyjaśnić, które właściwie przepisy, poza podczęścią FTL (83/2014) w Polsce obowiązują i jak długo jeszcze. Co będzie dalej z przepisami rozporządzeń wydanymi na podstawie delegacji art. 103c., a w szczególności rozporządzenia MTBiGM (Dz. U. 2013, poz. 1493) oraz MI (Dz. U. 2014, poz. 663)?

Przepisy dotyczące czasu pracy, służby, czynności lotniczych i odpoczynku personelu latającego to nie tylko podstawa bezpieczeństwa operacji lotniczych, ale także, a może nawet przede wszystkim, wynagrodzenia tego personelu, a jednocześnie jeden z głównych kosztów w biznesie lotniczym. Warto mieć jasność w tym temacie, żeby nie popełnić błędu albo nie doprowadzić do konfliktu społecznego.

Przeglądając pobieżnie nowe regulacje w zakresie służb ATM/ANS moją uwagę zwróciły odwołania w art. 128a, 128b i 128c do rozporządzeń UE nr. 1034/2011/UE, nr 1035/2011, oraz nr 482/2008. A stało się tak dlatego, bo już w marcu 2017 r. a więc dość dawno temu, wszystkie te rozporządzenia zostały uchylone nowym rozporządzeniem nr 2017/373.

Jest tu co prawda pewien problem polegający na tym, że to rozporządzenie stosuje się od dnia 2 stycznia 2020 r., ale jeśli autorom tej noweli (luty 2019) ten fakt był znany i mieli też świadomość tego, że następna okazja do nowelizacji naszej ustawy będzie za jakieś 2 – 3 lata lub później, to czy nie byłoby roztropnym wskazać w tej noweli przepisów unijnych rozporządzenia nr 2017/373, skoro ten tekst był już im znany?

W odniesieniu do Działu VII, Eksploatacja statków powietrznych, który to Dział jest moją specjalnością i który kiedyś sam projektowałem, to mam kilka pytań:

1) Jakie były powody i cele wprowadzenia w art. 158 nowego punktu 3a, który nakłada na Prezesa ULC obowiązek wydania zezwolenia na operację niekomercyjnego przebazowania sprawnego technicznie statku powietrznego do remontu, naprawy, obsługi technicznej, inspekcji, dostawy lub eksportu, poza samym faktem zmuszenia go do wykonania szeregu dalej nieopisanych czynności administracyjnych, w dodatku nie mających żadnego związku z bezpieczeństwem lub certyfikacją operacyjną? Jaka jest wartość dodana tego przepisu, skoro i tak za ciągłą zdatność do lotu zawsze odpowiada użytkownik? Lista wymaganych załączników budzi we mnie rozbawienie, bo albo one już są w archiwach ULC, bo ULC sam je wydał, albo znajdą się w planie lotu ICAO.

Wymaganie złożenia przez użytkownika osobnego oświadczenia, że operacja odbędzie się zgodnie z wszystkimi wymaganiami jest wręcz kuriozalna, bo przecież przepisy rozporządzania unijnego nr 965/2012 nie pozostawiają tu żadnych wątpliwości ani pola do interpretacji, szczególnie w odniesieniu do zarządzania bezpieczeństwem (Part ORA/ORO.GEN.200).

A co użytkownik ma dalej zrobić z tym zezwoleniem Prezesa, jak je już dostanie? W ramki oprawić? Komu ono jest potrzebne i do czego?

To się nazywa „zaśmiecanie prawa”? A za śmiecenie mandat się należy.

Waldemar Królikowski

Koniec części drugiej. Już wkrótce część trzecia i ostatnia.