Nowela ustawy Prawo Lotnicze ze stycznia 2019 r. Komentarze i uwagi amatora...

No i dałem się namówić. Bo jak się dowiedziałem, że „w ULC mnie czytają”, to uległem. Ale ostrzegam, że to będzie najbardziej subiektywna i nieprofesjonalna recenzja noweli ustawy, jaką w życiu widzieliście. A może to będzie tylko felieton. Ponieważ nie jestem prawnikiem, a tylko byłym urzędnikiem organu nadzoru, to porzuciłem kuszącą myśl prostego porównywania tego co było, z tym co się w tej noweli znalazło i skupiłem się na sprawach systemowych, czyli na tym, jakie skutki dla władz i organizacji lotniczych ta nowela niesie.

Paradoksalnie, zacznę może od tego, czego moim zdaniem, w tej noweli zabrakło.

A zabrakło w niej bardzo ważnej rzeczy, a mianowicie wdrożenia przepisów artykułów 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (PEiR) nr 2018/1139, nakazujących państwom członkowskim (MS) ustanowienie i utrzymywanie krajowego programu bezpieczeństwa oraz krajowego planu bezpieczeństwa lotniczego, w których państwo określa główne ryzyka dotyczące bezpieczeństwa oraz określa działania niezbędne dla ograniczenia tego ryzyka.

Ktoś powie, że się czepiam, bo przecież Prezes ULC opublikował na stronie internetowej ULC zarówno Krajowy Program Bezpieczeństwa w Lotnictwie Cywilnym (tzw. KPBwLC), LINK (sierpień 2016 r.), nawet z podpisem zatwierdzającym ministra właściwego ds. transportu, a także, już pod własną flagą ULC, Krajowy Plan Bezpieczeństwa na lata 2017-2020 LINK, wraz z Załącznikiem A LINK, a następnie aktualizację tego Załącznika A na lata 2018-2021.

Oba te dokumenty zostały przygotowane z wielką pieczołowitością i ogromnym nakładem pracy, ale niestety, mają wartość zaledwie „czytanki”, bo zostały opublikowane poza systemem źródeł prawa, z prozaicznego zresztą powodu, braku podstawy prawnej.

A taka podstawa prawna byłaby już dawno, gdyby tylko skutecznie wdrożono Załącznik 19 do polskiego systemu prawnego. Nie uczyniono tego od 2013 roku. Obecnie taką podstawę daje rozporządzenie PEiR nr 2018/1139, które zresztą zostało wielokrotnie przywołane w tej noweli, ale aż się nie chce wierzyć, że urzędnicy pominęli i tę okazję do uwzględnienia tych ważnych przepisów systemowych w tej noweli. Mam nadzieję, że raczej to była presja czasu, a nie ich niewiedzy o tym, co w tym nowym rozporządzeniu PEiR się znajdzie.

Dlaczego ta delegacja i wprowadzenie do naszej ustawy zapisów ws. nie tylko krajowego programu oraz planu bezpieczeństwa w polskim lotnictwie cywilnym, ale także krajowej polityki bezpieczeństwa są tak ważne?

Otóż w listopadzie 2019 r. upływa ostateczny termin wdrożenia do krajowych systemów prawnych państw, sygnatariuszy Konwencji chicagowskiej Zmiany 1 do Załącznika 19 – Zarządzanie bezpieczeństwem. Prezes ULC opublikował co prawda w Dz. Urz. ULC z 2017, poz. 471 tekst Załącznika 19 ze sprostowaniem błędów tłumaczenia tekstu, ale jest to tekst wydania 1 z lipca 2013 podczas gdy ICAO opublikowała w lipcu 2016 r. nowe wydanie tego załącznika (Second Edition), które uwzględnia Zmianę 1 wprowadzającą obowiązek wdrożenia i utrzymywania systemu zarządzania bezpieczeństwem (SMS) także w organizacjach projektujących (DOA) i produkujących (POA) wyroby lotnicze, a także w organizacjach zapewniających początkową (IAW), czyli Part 21 oraz ciągłą zdatność do lotu (CAW), czyli Part 145.

Z załącznikami do Konwencji to jest ten kłopot, że nie wystarczy opublikować ich przetłumaczonych tekstów w Dz. Urz. ULC, zgodnie zresztą z art. 23, ust. 2 ustawy, ani też wydać oświadczenie rządowe ws. mocy obowiązującej Załącznika 19, co zostało uczynione w Dz. U. 2016, poz. 541, ale ze względu na specyficzną cechę tych załączników polegającą na tym, że nie są one, jak to mówią prawnicy, „samowykonalne”. Choćby z tego powodu, że np. nie wskazują organu, który w danym państwie ma wykonać SARPs ICAO, wymagają ich wdrożenia do prawa krajowego w drodze ustaw i rozporządzeń krajowych.

Oczywiście, ktoś może powiedzieć, że przecież SARPs ICAO są „skonsumowane” przez różne rozporządzenia unijne, ale to nie do końca jest prawda, bo w tych przepisach unijnych, podobnie jak w SARPs ICAO, nie ma wskazania z nazwy tego organu państwa, który za wykonanie tych przepisów odpowiada i choćby właśnie dlatego w naszej ustawie powinny znaleźć się zapisy jednoznacznie wskazujące, który z organów państwa polskiego odpowiada za konkretne zadania nałożone na Polskę w Załączniku 19.

Brak takiego wskazania budzi wątpliwość prawną, który organ w Polsce naczelny (MI), czy centralny (ULC) odpowiada np. za tę część Państwowego Programu Bezpieczeństwa (SSP), która dotyczy polityki państwa w zakresie bezpieczeństwa oraz promowania bezpieczeństwa przez Państwo, a także za koordynację działań pomiędzy wszystkimi uczestnikami SSP w Polsce.

Moje wątpliwości w tym zakresie najlepiej pokazuje ten slajd:


Mniejsze wątpliwości budzi przypisanie odpowiedzialności za zapewnienie nadzoru nad bezpieczeństwem, bo ten komponent SSP jest ustawowo przypisany Prezesowi ULC (art. 21).

Ktoś powie, że odpowiedzi na te pytania są już udzielone w KPBwLC, ale to jest odpowiedź tylko częściowa, bo owszem, w KPBwLC są wymienione i opisane funkcje i działania wielu organów Państwa, ale jakoś trudno się tam doczytać twardych rozwiązań – za to i za to odpowiada ten i ten. Raczej są tam sformułowania miękkie, bez przypisania odpowiedzialności, co jest kluczowym elementem każdego systemu zarządzania.

Aby ten KPBwLC stał się prawem powszechnie obowiązującym, to musi mieć umocowanie prawne w ustawie i w tym trybie być opublikowany. Tego niestety w tej noweli też zabrakło, a to wielka szkoda, bo oto na własną prośbę i przez własne zaniedbanie otrzymamy karne punkty przy najbliższym audycie EUASA, a może też i USOAP. Może nas też „odwiedzić” FAA z ich programem audytu sprawdzającym zdolność ULC do spełnienia SARPs ICAO.

Dalej, w KPBwLC zapisano, że ma zostać powołana Rada ds. Krajowego Programu Bezpieczeństwa w Lotnictwie Cywilnym będąca organem o charakterze opiniodawczo-doradczym ministra właściwego ds. transportu.

Moje usilne poszukiwania zarządzenia MI w tej sprawie spełzły na niczym. Zarządzenia brak. Nie słyszałem też, aby ta Rada kiedykolwiek się zebrała i ukonstytuowała. Zresztą, nawet gdyby kiedykolwiek się zebrała, to jaka byłaby jej moc sprawcza skoro takiego gremium nie ma w ustawie, a jest tylko w nieformalnym KPBwLC?

Podobne zastrzeżenia mogą dotyczyć Państwowego Planu Bezpieczeństwa, który także nie ma oparcia w obowiązującym prawie krajowym, a już przynosi skutki prawne dla organizacji w branży lotniczej.

Zapewne znajdą się prawnicy, którzy w kilku uczonych zdaniach obnażą moją porażającą ignorancję w tych sprawach, ale jako tak zwany „prosty obywatel” mam prawo do otrzymania przepisów, które są dla mnie jednoznaczne, jasne i nie wymagają skomplikowanej ich interpretacji ani zatrudniania do tego kancelarii prawniczych. Jasne przepisy sprawią też, że wreszcie skończą się codzienne utarczki z inspektorami ULC, z których niemal każdy ma swoją własną, czasem unikalną interpretację przepisu.

A tak na marginesie, to w razie podjęcia prac nad kolejną nowelą ustawy wprowadzającą określone SARPs Załącznika 19 do polskiego sytemu prawnego, a przy okazji wykonania obowiązku wynikającego z art. 7 i 8 rozporządzenia PEiR 2018/1139 dot. państwowego programu i planu bezpieczeństwa, warto byłoby sporządzić szczegółowy plan prawniczy dla tego projektu, a w szczególności dokonać powtórnego przeglądu KPBwLC z 2016 r., bo od tego czasu w prawie polskim, europejskim oraz w strukturach ULC zaszły znaczące zmiany, które w tym nowym KPBwLC należałoby uwzględnić, przed jego opublikowaniem w Dzienniku Ustaw, jako prawa powszechnie obowiązującego.

Dodam jeszcze, że niepostrzeżenie, cichą śmiercią odszedł nam najpierw Plan Strategiczny ULC na lata 2011-2015, zanim w ogóle wydał pierwsze tchnienie, a teraz, również po cichutku umiera nam aktualny Plan Strategiczny ULC na lata 2015-2019 LINK, gdzie między innymi Prezes ULC zobowiązał się do skutecznego wdrożenia KPBwLC. Jakoś przeoczyłem kolejne sprawozdania Prezesa ULC z realizacji tego planu, a jego horyzont czasowy właśnie się kończy. O nowym planie strategicznym ULC na dalsze lata, też nie słyszałem, ale pewnie mamy na to jeszcze czas.

W Załączniku 19 ICAO jest taki punkt:

3.1.3. Każde Państwo będzie wymagać, jako części KPBwLC, wdrożenia SMS od następujących podmiotów prowadzących działalność w lotnictwie cywilnym w obszarze jego jurysdykcji.

Wymienia się tu szereg podmiotów branży lotniczej od których państwo wymaga ustanowienia i prowadzenia zakładowego systemu zarządzania bezpieczeństwem w organizacji, czyli tzw. SMS.

Niestety w noweli ustawy nie znajduję zapisów, które by obligowały enumeratywnie podmioty wymienione w Załączniku 19 do wprowadzenia SMS.

Owszem, powie ktoś, że to już jest wymagane w przepisach unijnych, a przepisy unijne, to nawet więcej niż ustawa krajowa, więc po co powtarzać. Tylko że w tym prawie europejskim także nie ma jeszcze obowiązku prowadzenia SMS dla organizacji Part 145 i Part 21.

Należy jednak pamiętać, że dla przedsiębiorcy ustanowienie SMS w organizacji jest kosztem i w tych kategoriach biznesowych należy na to patrzeć. A skoro jest kosztem, to każdy biznesmen domaga się jednoznacznych i niepodważalnych podstaw prawnych do ponoszenia tego kosztu, choćby ze względu na przepisy podatkowe, a jakoś mi się tłucze po głowie, że obowiązki to można nałożyć wyłącznie w trybie ustawy.

Drugim elementem systemowym, którego mi w tej noweli brakuje jest pozostawienie bez zmian dotychczasowego systemu finansowania ULC tj. wyłącznie z budżetu centralnego państwa.

Trzeba przypomnieć, że w początkach funkcjonowania ULC (2002 r.) był on finansowany z trzech źródeł tj. budżetu państwa, renty z wpływów za użytkowanie polskiej przestrzeni powietrznej tzw. zasilenie środka specjalnego dla ULC przez PAŻP (10 % przychodów) oraz z dochodów własnych ULC z tytułu wykonywanych czynności administracyjnych tzw. opłaty lotniczej oraz prowadzenia szkoleń zewnętrznych dla branży lotniczej. Tak model finansowania zapewniał relatywnie wysoki poziom finansowania działalności ULC, co miało dobroczynny wpływ na liczbę i kwalifikacje, a także poziom wynagrodzeń dla inspektorów.

Stan ten został radykalnie zmieniony w roku 2009 i od tej pory ULC otrzymuje finansowanie działalności wyłącznie z budżetu centralnego.

Śledząc wielkość środków budżetowych przyznawanych ULCowi w ustawach budżetowych widzimy, że od 2011 roku utrzymują się one na niemal niezmienionym poziomie od 54 mln PLN w roku 2011 do 58,5 mln PLN w roku 2018, czyli w okresie tych 8 lat budżet ULC urósł o „zawrotną” kwotę 4,5 mln. PLN, czyli po ok. 560 tys. rocznie co daje ok. 1 % rocznie.

W tym czasie inflacja utrzymywała się na poziomie nieco ponad 2 %, a PKB Polski rósł średniorocznie po ok. 3 %.

W budżecie na rok 2019 przewidziano finansowanie działalności ULC na poziomie 62 mln. PLN, a wzrost PKB prognozuje się na 4,9 %.

Dla pełnego obrazu sytuacji kadrowo-finansowej w ULC należy zauważyć, że pierwszy poważny ubytek kadry inspektorskiej przypadł na lata 2012-2013, a w tym samym czasie odnotowano porównywalny przyrost liczby urzędników „do wszystkiego”. Chyba tylko po to, „żeby się etaty nie zmarnowały”. Oczywiście, oznaki nadchodzącego kryzysu kadrowego w grupie inspektorów były znane od dawna, choćby z tego, że duża ich część osiągnęła lub zbliżała się do wieku emerytalnego. Niestety, polityka kadrowa kolejnych Prezesów ULC zdawała się tego nie zauważać.

Oczywiście, zatrudnienie w ULC należy odnieść także do rodzaju i zakresu wykonywanych czynności. W tym czasie nieustannie rosła liczba podmiotów certyfikowanych i nadzorowanych, w tym ośrodków szkolenia lotniczego (ATO/CTO) i obsługi technicznej (MRO), a także liczba posiadaczy różnego rodzaju licencji i świadectw kwalifikacji. Z publikowanych przez ULC danych wynika, że na każdego z obecnie zatrudnionych 153,2 inspektorów przypada po kilkadziesiąt takich podmiotów, a nie powinno ich być więcej niż dwa lub trzy na jednego inspektora, a w niektórych przypadkach do nadzorowania jednej, dużej organizacji lotniczej powinno być przydzielonych więcej niż jeden inspektor (POI).

Przy takim obciążeniu zadaniami nie ma mowy o ich prawidłowym wykonaniu, co bezlitośnie obnażyły ostatnie audyty sprawdzające EASA, w wyniku których może jeszcze w tym roku dojść do sytuacji, że ULC zostanie uznany przez Komisję Europejską za organ władzy państwowej, który jest trwale niezdolny do wywiązywania się z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa, w następstwie czego zadania i funkcje tego nadzoru będą przekazane do wykonania nadzorom lotniczym innych państw unijnych.

Moim skromnym zdaniem, pierwotne przyczyny tej jakże realnej i bliskiej katastrofy ULC leżą właśnie w niedostatecznym finansowaniu ULC, co doprowadziło do utraty inspektorów i niemożności ich zatrudnienia i wyszkolenia właśnie z braku środków.

Jakby było za mało pracy w ULC, to minister nadzorujący ULC, na skutek druzgoczących czterech raportów NIK ws certyfikacji, koncesjonowania i nadzorowania grupy linii lotniczych OLT, a także LOT i EuroLOT wydał zarządzenie nr 21 (Dz. Urz. MI 2016, poz. 35) nakazujące Prezesowi ULC sporządzanie rocznych sprawozdań z jego działalności. Jeśli ktoś zada sobie trud odnalezienia i zapoznania się z tym zarządzeniem, a szczególnie jego załącznikiem, to zrozumie ile dodatkowych zadań analityczno-sprawozdawczo-dokumentacyjnych minister nałożył na Prezesa ULC, nie uwzględniając pracochłonności ich przygotowania. A z drugiej strony, studiując regulamin MI trudno jest znaleźć w zadaniach departamentu lotnictwa opis czynności, jakie mają wykonać urzędnicy MI w związku z analizą otrzymywanych z ULC sprawozdań i innych dokumentów źródłowych, wymaganych w tym zarządzeniu.

Koniec części 1. Kontynuacja niebawem.

Waldemar Królikowski

PS: Kłopoty finansowe i kadrowe ULC można rozwiązać też inaczej niż tylko przez zwiększenie jego finansowania z budżetu centralnego. Alternatywą może być np. zastąpienie ULC agencją typu non-profit, która utrzymuje się ze środków, które zarobi za świadczone usługi. Przykładami skuteczności i wydolności ekonomicznej tego rozwiązania w Polsce są PAŻP i PPL. O ile się orientuję, to mają się one całkiem dobrze, znacznie lepiej niż „za czasów" dawnego państwowego ZRLiLK, czego dowodem mogą być wynagrodzenia pracowników tych agencji oraz długa kolejka kandydatów do pracy.

Można też wrócić do starego pomysłu, aby w utrzymaniu organu nadzoru lotniczego uczestniczyli też ci, dla których ten nadzór faktycznie pracuje, czyli pasażerowie, w cenie ich biletu lotniczego.

Czytaj również:
Nowela ustawy Prawo Lotnicze ze stycznia 2019 r. Komentarze i uwagi amatora – część 2
Nowela ustawy Prawo Lotnicze ze stycznia 2019 r. Komentarze i uwagi amatora – część 3