Zielone Mazowsze publikuje swoje propozycje zmian do Prawa Lotniczego

Na internetowej stronie Stowarzyszenia "Zielone Mazowsze" (dawna warszawska grupa Federacji Zielonych) ukazały się proponowane przez Stowarzyszenie poprawki do Prawa Lotniczego.

Propozycje zmian w ustawie Prawo Lotnicze (propozycje Zielonego Mazowsza)

Katastrofy lotnicze w północnych dzielnicach Warszawy

(przypis redakcji) Podczas zeszłotygodniowych posiedzeń Podkomisji Infrastruktury, Zielone Mazowsze reprezentowane było przez jedną osobę.

Do: Sejmowa podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo Lotnicze (druk sejmowy 2113)

Wniosek w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo Lotnicze
(druk sejmowy 2113)

Szanowni Państwo,

Stowarzyszenie Zielone Mazowsze, organizacja pożytku publicznego, działając w ważnym interesie społecznym zwraca się do Państwa z uprzejmą prośbą o uwzględnienie w pracach komisji postulatów zawartych w dalszej części niniejszego wniosku.

W pierwszej kolejności pragniemy podkreślić, iż z dużym niepokojem przyjmujemy do wiadomości fakt zaproszenia do konsultacji społecznych rządowego projektu ustawy jedynie podmiotów związanych z działalnością lotniczą, tak jakby wprowadzane zmiany miały wpływ jedynie na funkcjonowanie tych podmiotów. Chociaż cywilny transport i ruch lotniczy oddziałuje bardzo silnie na środowisko, jednak w konsultacjach nie wzięło udziału ani Ministerstwo Środowiska, ani przedstawiciele samorządów, na których terenach znajdują się największe lotniska, ani żadna organizacja ekologiczna. Niestety skutki tego podejścia widać w niektórych proponowanych zmianach, w uzasadnieniach do których pojawia się charakterystyczne stwierdzenie, że „takie jest oczekiwanie środowiska lotniczego”, w szczególności na przykład lotnictwa ogólnego. Rozumiemy, że głównym celem nowelizacji ustawy Prawo Lotnicze jest doprowadzenie do jej zgodności z regulacjami Wspólnoty Europejskiej oraz promowanie rozwoju infrastruktury lotniskowej i transportu lotniczego. Przestrzegamy jednak przed podejściem do problemu jedynie od strony interesu lobby lotniczego. Skutki społeczne takiego podejścia mogą być podobne do tych, jakie przyniosłaby na przykład nowelizacja Kodeksu Drogowego likwidująca przejścia dla pieszych, jako niekorzystne dla płynności ruchu drogowego.

Jako organizacja ekologiczna apelujemy o kształtowanie prawa w duchu konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju, a więc o wzięcie pod uwagę rozległych skutków nowego brzmienia ustawy Prawo Lotnicze. Nie chcemy ingerować w większość proponowanych do niej zmian. Uważamy je za konieczne i idące w dobrym kierunku. Nasze uwagi ograniczamy do minimum, w miejscach gdzie ruch lotniczy i generowane przez niego problemy najbardziej oddziałują na środowisko oraz ludzi, czyli do regulacji związanych z ruchem lotniczym w pobliżu miejsc, w których statki powietrzne wykonują starty i lądowania. Poniżej zamieszczamy listę postulowanych przez nas zmian zarówno w odniesieniu do propozycji projektu rządowego, jak i w odniesieniu do pozostałych przepisów Prawa Lotniczego oraz odpowiednich przepisów wykonawczych. Bardzo liczymy na Państwa przychylność i zaakceptowanie naszych propozycji w podanym lub zbliżonym brzmieniu.

Propozycje zmian do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo Lotnicze zgłaszane przez Stowarzyszenie Zielone Mazowsze

Proponowana zmiana nr 1 :

W proponowanej w rządowym projekcie zmianie nr 22) , dotyczącej art 54, proponujemy nadanie ust. 4 brzmienia:

„4. Z lotnisk użytku wyłącznego dopuszcza się wykonywanie lotów niehandlowych.”

Uzasadnienie:

Zmiana nr 22) proponowana w rządowym projekcie, dopuszczając w ust 4, punkt 2) wykonywanie lotów handlowych z lotnisk użytku wyłącznego, prowadzi do zatarcia różnicy między lotniskiem użytku publicznego, którego domeną są loty handlowe, a lotniskiem użytku wyłącznego. Takie rozwiązanie jest przeciwieństwem obecnie obowiązujących przepisów, które takie silne zróżnicowanie nakładają, dopuszczając do wykonywania z lotnisk użytku wyłącznego jedynie lotów niehandlowych.

Obowiązujące obecnie rozwiązanie sprzyja podniesieniu standardów oraz bezpieczeństwa wykonywanych usług lotniczych a także ma na celu ujednolicenie sposobu dostępności infrastruktury lotniskowej dla wszystkich jej potencjalnych użytkowników. Lotnisko użytku publicznego, z którego odbywają się loty handlowe, spełnia najwyższe standardy jakości, w szczególności odnośnie bezpieczeństwa, także w stosunku do tych 20 pasażerów na pokładzie statku powietrznego, którzy wymienieni są w ust. 4, pkt 2) w rządowym projekcie zmiany art. 54. Lotnisko takie jest też dostępne na równych prawach dla wszystkich użytkowników, a tabela opłat lotniskowych dla wykonywanych tam operacji i prowadzonych tam usług podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa cywilnego. Wymaganie stawiane lotniskom użytku wyłącznego są inne, a ich dostępność oraz pobierane na nich opłaty zależą jedynie od decyzji zarządzającego lotniskiem.

Proponowane w rządowym projekcie, dopuszczenie do wykonywania z lotnisk użytku wyłącznego lotów handlowych spowoduje wprowadzenie dysproporcji między lotniskami użytku publicznego oraz lotniskami użytku wyłącznego, które, choć będą obsługiwać ten sam typ ruchu lotniczego i świadczyć te same usługi, podlegać będą zupełnie innym normom. Doprowadzi to, m. in., do nieuzasadnionego zmniejszenia konkurencyjności lotnisk użytku publicznego w stosunku do lotnisk użytku wyłącznego.

Co więcej, zmiana proponowana w rządowym projekcie jest także całkowicie niepotrzebna, gdyż w art. 54, ust. 6 ustawodawca i tak przewiduje możliwość wykonywania lotów handlowych z lotniska użytku wyłącznego, jeśli takie lotnisko, spełniając określone kryteria, zostanie, decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, otwarte dla użytku publicznego w zakresie określonych rodzajów lotów i usług. W takim jednak przypadku lotnisko użytku wyłącznego będzie podlegać w przybliżeniu takim samym regulacjom jak odpowiednie lotnisko użytku publicznego. Dodatkowo, na mocy przepisów proponowanych w rządowym projekcie w art. 54, ust. 7 oraz art. 59, ust. 3, minister właściwy do spraw transportu będzie miał możliwość określenia w drodze rozporządzenia warunków na jakich odbywać się będą mogły określone rodzaje lotów wykonywane z lotnisk użytku wyłącznego dopuszczonych do użytku publicznego, a Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego będzie miał możliwość zatwierdzenia odpowiedniej tabeli opłat za świadczone usługi w celu ujednolicenia zasad dostępu do nich wszystkim użytkownikom.

Wszystko to przemawia za zasadnością wykreślenia punktu 2) z art. 54, ust. 4, dającego możliwość wykonywania lotów handlowych z lotniska użytku wyłącznego, jeśli nie zostanie ono oddane do użytku publicznego w odniesieniu do określonego typu lotów. W takim przypadku należałoby także w pkt. 3) art. 54, ust. 4 dopisać przymiotnik „(lokalnych) niehandlowych”. Jednak proponowana przez nas zmiana zredukuje niepotrzebną objętość tego zapisu, gdyż lot lokalny niehandlowy należy oczywiście do szerszej kategorii lotów niehandlowych.

Uwaga do zmiany nr 22) proponowanej w rządowym projekcie :

Absolutnie nie należy dopuszczać do rozszerzania katalogu lotów możliwych do wykonywania z lotnisk użytku wyłącznego, co postuluje środowisko lotnictwa ogólnego. Zmiany takie praktycznie zatarłyby różnice określające charakter działalności jaka może być prowadzona na obu typach lotnisk w odniesieniu do określonych rodzajów lotów, przy równoczesnym istotnym zróżnicowaniu wymagań im stawianych na przykład odnośnie bezpieczeństwa, kontroli czy opłat lotniskowych. Spowodowałoby to istotne zaburzenie równowagi jeśli chodzi o konkurencyjność obu typów lotnisk.

Proponowana zmiana nr 2:

W proponowanej w rządowym projekcie zmianie nr 22) , dotyczącej art 54, w ust. 6 proponujemy zastąpić sformułowanie „ (...) gminy, na których terytorium jest położone lotnisko” przez „ (...) gminy, na których terytorium jest położone lotnisko oraz, w przypadku gdy, na mocy rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw środowiska w związku z art 176, ust 1. ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 z późn. zm.), w stosunku do lotniska istnieje obowiązek ciągłych pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku, gminy, do których terytorium odnosi się mapa akustyczna sporządzona przez zarządzającego lotniskiem w związku z art. 175, ust 6. ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 z późn. zm.)”.

Uzasadnienie:

Decyzja o otwarciu lotniska użytku wyłącznego do użytku publicznego pociąga za sobą znaczne zwiększenie uciążliwości dla mieszkańców terenów wokół tego lotniska. Przy tym skala tej uciążliwości nie musi wcale zmniejszać się wraz z odległością od pasów startowych. Przeciwnie, często mieszkańcy terenu sąsiadującego z lotniskiem odczuwają znacznie mniejsze uciążliwości niż zamieszkali w dalszej odległości, ale za to na trasie dolotowej lub odlotowej od lotniska. Proponowana zmiana ma na celu rozszerzenie katalogu jednostek samorządu terytorialnego uprawionych do opiniowania decyzji o otwarciu lotniska użytku wyłącznego do użytku publicznego o inne gminy, w których również odczuwa się, i to często w większym stopniu, uciążliwość ruchu lotniczego. Zapewni to skuteczniejszą ochronę warunków życia mieszkańców gmin leżących w zasięgu faktycznego oddziaływania lotniska. Co istotne, proponowana przez nas zmiana, będzie miała znaczenie tylko dla dużych lotnisk (powyżej 50 000 operacji lotniczych w roku lub powyżej 10 000 operacji lotniczych w roku, w przypadku lotnisk położonych w obszarze aglomeracji miejskiej), czyli w przypadkach gdy ich funkcjonowanie rzeczywiście pociąga za sobą istotne skutki dla środowiska, zdrowia i życia ludzi - tylko dla takich lotnisk istnieje obowiązek opracowania mapy akustycznej dla terenów położonych wokół nich, o której mowa w przywoływanym art. 175 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Proponowana zmiana nr 3:

W art 69, ust 3, po punkcie 3, proponujemy dodać punkt 3a w brzmieniu: „3a) dopuszczalne odchylenie od wzorcowych trajektorii lotów wykorzystywanych w trakcie startów oraz podejść do lądowania w przestrzeni kontrolowanej lotniska;”

Uzasadnienie:

Proponowana zmiana ma na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa wykonywania lotów w pobliżu lotnisk, poprzez jasne określenie szerokości korytarzy powietrznych jakie mogą być wykorzystywane podczas startów i lądowań. Rozwiązanie to powinno mobilizować dowódców statków powietrznych do ścisłego ich przestrzegania, szczególnie w odniesieniu do lotów z widocznością (VFR). Pozwoli także uniknąć całkowitej dowolności interpretacji przepisów ruchu lotniczego zawartych w instrukcjach operacyjnych lotnisk, jaka obecnie ma miejsce w przypadku niektórych lotnisk dla tego typu lotów, gdzie na przykład określenie „wzdłuż zachodniego brzegu rzeki” może być, i często jest, interpretowane jako przelot w dość dowolnej odległości od tego brzegu, jeśli tylko odbywa się zgodnie z kierunkiem przez niego zdefiniowanym.

Proponowana zmiana nr 4:

Art. 69, ust. 4 proponujemy nadać brzmienie: „Instrukcja operacyjna lotniska podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu po uzgodnieniu z instytucjami zapewniającymi służby ruchu lotniczego oraz, w przypadku lotnisk, w stosunku do których, na mocy rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw środowiska w związku z art 176, ust 1. ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 z późn. zm.), istnieje obowiązek ciągłych pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku, po zaopiniowaniu jej, w części określającej trasy dolotowe oraz odlotowe od lotniska, przez gminy, do których terytoriów odnosi się mapa akustyczna sporządzona przez zarządzającego lotniskiem w związku z art. 175, ust 6. ustawy Prawo Ochrony Środowiska.”

Uzasadnienie:

Proponowana zmiana ma na celu wprowadzenie jakkolwiek małej, ale jednak pewnej możliwości kontroli ustalanych przez zarządzających lotniskami tras dolotowych oraz odlotowych od lotnisk przez jednostki samorządu terytorialnego, nad których terenami odbywa się najbardziej uciążliwy dla mieszkańców ruch lotniczy na niskich pułapach. W obecnym stanie prawnym, mają miejsce sytuacje, w których władze samorządowe nie mają żadnego wpływu, a często nawet żadnej wiedzy odnośnie tras pokonywanych przez statki powietrzne podczas podchodzeń do lądowania i startów.

Przykładem może być tu sytuacja jaka zaistniała w związku z funkcjonowaniem lotniska Warszawa- Babice. W roku 2001 w wyniku konsultacji, w których udział brali zarządzający tym lotniskiem, władze samorządowe oraz organizacje społeczne, określono optymalny przebieg kręgu nadlotniskowego dla lotniska Warszawa-Babice. Należy podkreślić, że w ówczesnej sytuacji prawnej proces ten był wynikiem tylko i wyłącznie dobrej woli ze strony zarządzającego lotniskiem, który ze zrozumieniem podszedł to protestów społecznych wywołanych funkcjonowaniem lotniska w tamtym okresie i poważnie potraktował konieczność rozwiązania problemu za pomocą dialogu. Przez kilka następnych lat sytuacja wydawała się być uporządkowaną. Niestety w roku 2006 zarządzający lotniskiem zmienił trasę kręgu nadlotniskowego (co odbyło się oczywiście zgodnie z wykładnią prawa), ale o zmianie tej nie poinformował odpowiednich jednostek samorządowych oraz Inspektora Ochrony Środowiska. W efekcie, obecnie obowiązująca trasa kręgu nadlotniskowego generuje znacznie większa uciążliwość dla mieszkańców otaczających lotnisko gmin, powodując kolejne, niepotrzebne protesty społeczne. Przebiega też nad środkiem rezerwatu, w którym obowiązuje ustawowy zakaz zakłócania ciszy.

Proponowana zmiana niewątpliwie umożliwi uniknięcie podobnych, niepożądanych społecznie, sytuacji w przyszłości, a z drugiej strony, jak pokazuje przykład konsensusu osiągniętego w 2001 roku, nie powinna hamować rozwoju infrastruktury lotniskowej, nawet w przypadkach tak spornych jak lotnisko Warszawa-Babice. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana przez nas zmiana, tak jak w przypadku zmiany nr 1, będzie miała znaczenie tylko dla dużych lotnisk (powyżej 50 000 operacji lotniczych w roku lub powyżej 10 000 operacji lotniczych w roku, w przypadku gdy lotnisko położone jest w obszarze aglomeracji miejskiej), czyli w przypadkach gdy funkcjonowanie lotniska rzeczywiście pociąga za sobą istotne skutki dla środowiska, zdrowia i życia ludzi - tylko w stosunku do takich lotnisk istnieje obowiązek opracowania mapy akustycznej dla terenów położonych wokół nich. o której mowa w przywoływanym art. 175 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Proponowane zmiany nr 5 oraz 6:

W art. 93, po wprowadzaniu zmiany nr 45) , wg rządowego projektu, po ust. 8, proponujemy dodać ust. 9 w brzmieniu:

„9. Przepisy ust. 1-8 nie naruszają przepisów art. 59, ust 1 oraz art. 60, odnośnie konieczności wpisania lotniska wojskowego lub lotniska służb porządku publicznego do rejestru lotnisk cywilnych, jeśli ma być ono wykorzystywane przez lotnictwo cywilne.”

W art. 93a, po wprowadzaniu zmiany nr 46) , wg rządowego projektu, po ust. 3, proponujemy dodać ust. 4 w brzmieniu:

„4. Przepisy ust. 1-3 nie naruszają przepisów art. 59, ust 1 oraz art. 60, odnośnie konieczności wpisania lotniska wojskowego lub lotniska służb porządku publicznego do rejestru lotnisk cywilnych, jeśli ma być ono wykorzystywane przez lotnictwo cywilne.” Uzasadnienie:

Oczywistym jest, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu możliwość wykonywania lotów z miejsc innych niż lotniska jest (i) w przypadku lądowisk, o których mowa jest w art. 93, dopuszczenie do eksploatacji na cele lotnicze mniejszych obiektów, przystosowanych do tego typu działalności, w przypadkach gdy w danym terenie dotychczasowa działalność lotnicza nie doprowadziła do założenia lotniska oraz, (ii) w przypadku „terenów przygodnych”, o których mowa jest w art. 93a, umożliwienie wykonania bezpiecznego lądowania a później startu, w sytuacjach wyższej konieczności. Jednocześnie, obok lotnisk, lądowisk oraz „terenów przygodnych”, wykorzystywanych przez lotnictwo cywilne, funkcjonują lotniska służb porządku publicznego oraz lotniska wojskowe. Obiekty te mogę być wykorzystywane dla celów lotnictwa cywilnego, po spełnieniu odpowiednich wymagań oraz wpisaniu do rejestru lotnisk cywilnych, prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z przepisami art. 60.

Wydawać by się mogło, że przepisy te są jasne i ich interpretacja jednoznaczna, tzn. zgodna z literalnym brzmieniem art 60. ust 3. :”Jeżeli lotnisko, o którym mowa w ust. 1 ma być wykorzystywane także przez lotnictwo cywilne, wówczas wpisuje się je do rejestru lotnisk cywilnych.” oraz art. 59, ust. 1 : „Eksploatację lotniska można rozpocząć po wpisaniu do rejestru lotnisk.” Zapisy te jednoznacznie informują, że lotnisko służb porządku publicznego oraz lotnisko wojskowe nie może być wykorzystywane przez lotnictwo cywilne jeśli lotnisko to nie jest wpisane do rejestru lotnisk cywilnych.

Niestety nawet w chwili obecnej, dopuszczenie startów i lądowań w miejscach innych niż lotniska, zgodnie z art. 93, jest przyczyną nadużyć na wielka skalę, prowadzących do wykorzystywania lotnisk wojskowych oraz służb porządku publicznego dla celów lotnictwa cywilnego bez wpisania ich do rejestru lotnisk cywilnych. Za nadużycia te odpowiedzialny jest obecnie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Będąc całkowicie świadomym tej sytuacji, zezwala i certyfikuje on cywilną działalność lotniczą na przykład na lotnisku Warszawa-Babice, które, będąc lotniskiem służb porządku publicznego, nie jest wpisane do rejestru lotnisk cywilnych, a więc, zgodnie z art. 60, ust. 3 oraz art. 59, ust 1., nie powinno być w ogóle wykorzystywane dla celów lotnictwa cywilnego. Takie działanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nosi znamiona nadużycia kompetencji i powinno być przedmiotem zainteresowania organów ścigania, tak jak działania urzędników ULC zatrzymanych ostatnio przez Centralne Biuro Antykorupcyjne.

W każdym razie, podkreślić należy, że jeżeli taka praktyka (wykorzystywanie przez lotnictwo cywilne obiektów spoza rejestru lotnisk cywilnych, na zasadzie wykonywania startów i lądowań w innym miejscu dopuszczonym do tego typu operacji w związku z art. 93) miałaby nadal trwać, to całkowicie niepotrzebne są zapisy art. 60, określające w jakim przypadku lotnisko wojskowe lub służb porządku publicznego może być wykorzystywane przez lotnictwo cywilne. Wskazane jest zatem podjęcie przez Ustawodawcę jasnej decyzji czy, pozostawiając zapisy art. 60, chce kontroli nad użytkowaniem lotnisk wojskowych i lotnisk służb porządku publicznego dla celów lotnictwa cywilnego – w takim przypadku, dzięki proponowanym przez nas zmianom w art 93 oraz 93a, w sposób ostateczny wyeliminowana zostanie możliwość omijania tego przepisu prowadząca do nadużyć na ogromną skalę - czy tez, zgadzając się na te nadużycia, takiej kontroli nie chce – w takim przypadku lepszym rozwiązaniem od tworzenia fikcyjnej regulacji w art. 60, która, jak pokazuje dzisiejsza praktyka, będzie po prostu omijana na zasadzie zapisów art 93 lub 93a, wydaje się być uchylenie art. 60 w całości.

Uwaga do zmian 45) i 46) proponowanych w rządowym projekcie :

Wysoce niewskazane jest dopuszczenie do rozszerzania katalogu lotów możliwych do wykonywania z lądowisk oraz „terenów przygodnych”, co postuluje środowisko lotnictwa ogólnego. Zmiany takie prowadziłyby do zatarcia celowo wprowadzonych różnic między lotniskami, lądowiskami oraz „terenami przygodnymi”. W efekcie zróżnicowania te stałyby się fikcją.

Proponowana zmiana nr 7 :

W rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 października 2003 r. (Dz. U. nr 183 poz. 1793), w sprawie zakazów i ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące, zmienionego rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 11 kwietnia 2006 r (Dz. U. nr 73 poz. 513) proponujemy nadać par. 3, ust. 2, pkt. 9 brzmienie:

„9) innych lotów wykonywanych w uzasadnionych przypadkach za zgodą Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po zaopiniowaniu przez ministra właściwego do spraw transportu.”

Uzasadnienie:

Jak pokazuje opis zamieszczony w uzasadnieniu do zmian nr 5 oraz 6, Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz jego Prezes niekiedy mają kłopoty z właściwą interpretacją przepisów prawa. Proponowana zmiana ma na celu zniesienie absolutnej uznaniowości i całkowitego braku kontroli nad decyzjami podejmowanymi przez ten urząd w odniesieniu do przepisów wydawanych przez właściwego ministra, w szczególności nad decyzjami urzędu, które faktycznie prowadzą do zmiany decyzji tego ministra.