dlapilota.pl
Pomoc państwa w UE: w imię konkurencji na rynku, ale europejskim czy globalnym?
Niektórzy eksperci przyjmują reformy z zadowoleniem, gdyż z jednej strony doprecyzowują one zasady pomocy publicznej krytykowane za uznaniowość. Z drugiej strony wątpliwości budzi przyznawanie sobie przez Komisję uprawnień w nowych obszarach gospodarki czy wyśrubowane rygory przyznawania pomocy publicznej utrudniające firmom unijnym rywalizację z globalnymi rywalami, którzy otrzymują państwowe dotacje.
Postępowanie w sprawie pomocy dla Polskich Linii Lotniczych LOT Komisja wszczęła w listopadzie 2013 r., by ocenić, czy jest ona zgodna z unijnymi zasadami i czy narodowy polski przewodnik ma szansę na osiągnięcie rentowności do 2015 r. Obecnie badana jest też pomoc publiczna dla narodowych linii lotniczych Air Baltic, Adria Airways, Estonian Air, SAS i Cyprian Airways. LOT przynosił od 2008 r. straty. Choć wyprzedał już spółki zależne, co Komisja oceniła jako zgodne z prawem, w 2012 r. zagroziło mu bankructwo ze względu na wysokie koszty w stosunku do przychodów. Zwrócił się więc do państwa o pomoc, która zgodnie z unijnymi zasadami może być przyznana na ratowanie i restrukturyzację, ale pod pewnymi warunkami.
Unijna kontrola pomocy państwa to główny element polityki konkurencji. Przepisy mają pomagać zapewnić równe warunki konkurencji dla przedsiębiorstw europejskich. "Polityka KE w zakresie pomocy publicznej dobrze służy państwom członkowskim, gdyż inaczej prześcigałyby się w udzielaniu dotacji, by przyciągnąć inwestycje i w związku z tym wiele pieniędzy podatników trafiłoby do firm (….)" - powiedział PAP Mario Marinello z brukselskiego think-thanku Breugel. Im zasobniejszy jest bowiem budżet państwa bądź budżety lokalne czy regionalne, tym większe są możliwości dotowania firm.
Według zasad UE, państwo może przekazać przedsiębiorstwu pieniądze jeśli na taką samą inwestycję mógłby zdecydować się niezależny inwestor rynkowy. Pomoc finansową państwa otrzymać też może firma, która przedstawi wiarygodny plan powrotu do trwałej rentowności. Plan ten wiąże na ogół z ograniczeniem mocy produkcyjnych i zakresu działalności.
Od 2012 r. trwa unijna reforma systemu pomocy państwa, która stawia sobie za zadanie przekierowanie jej na cele prorozwojowej strategii Europa 2020, takie jak m.in. badania, rozwój i innowacje - obszary priorytetowe w pokryzysowym okresie cięcia wydatków publicznych. "Komisja usprawnia reguły przyznawania pomocy publicznej, skupiając się na jej efektywności” - powiedział PAP prawnik specjalizujący się w pomocy publicznej Georg Glavanovits z Ernst&Young z Hamburga.
W ubiegłym tygodniu, Komisja weszła na nowy teren badań dopuszczalnej pomocy publicznej, kiedy rozpoczęła badanie systemów podatkowych, aby stwierdzić czy nie umożliwiają one ucieczki od płacenia podatków takim firmom jak Apple, Starbucks czy Fiat.
Eksperci oceniają pozytywnie wiele aspektów reform np. ściślejszą wymianę informacji pomiędzy sądami krajowymi a KE, czy projekt przewidujący zebranie orzecznictwa w danej dziedzinie. Podoba się im też przyjęte w maju rozporządzenie o blokowych wyłączeniach, które określa zasady, według których państwa członkowskie nie muszą informować wcześniej Komisji (notyfikacja) o pomocy publicznej w wybranych obszarach. Według szacunków, prawie 90 proc. przypadków ma szanse obecnie na zwolnienie z notyfikacji, która jest procedurą często trwającą od roku do półtora, przez co jest kosztowna dla przedsiębiorstw.
"To rozporządzenie, to przejaw zaufania KE do państw członkowskich, który pozwoli KE na to, by bardziej skupić się na precedensowych dla gospodarki sprawach, rzeczywiście wymagających oceny w toku postępowania notyfikacyjnego” - powiedział PAP dr Michał Bernat, radca prawny specjalizujący się w prawie dotyczącym pomocy publicznej z kancelarii Dentons w Warszawie.
W ramach reformy w ciągu ostatnich lat KE doprecyzowała pojęcie pomocy państwa, wykraczając poza jej obszar i ingerując w inne dziedziny. "Państwa członkowskie czasem nie rozumieją, dlaczego KE czuje się odpowiedzialna za coraz to nowe dziedziny, chociażby za to w jaki sposób mają wydawać swoje pieniądze publiczne" - powiedział Bernat. "Patrząc na unijne prawo o pomocy publicznej zaobserwować można wzrost uprawnień Komisji umożliwiających podejmowanie uznaniowych decyzji oraz zmniejszenie się pola manewru państw członkowskich" - podsumował Georg Glavanovits.
KE uważa, że precyzyjniejsze przepisy będą lepiej chronić wspólny rynek i pobudzać gospodarkę. Jednak wielu analityków podkreśla, że przedsiębiorstwa unijne nie tylko konkurują miedzy sobą, ale też z resztą świata, jak na przykład z Chinami, Koreą Południową, USA czy Indiami lub Brazylią. W tych krajach nie ma surowych przepisów o pomocy państwa i firmy mogą korzystać z subwencji w bardziej nieograniczony sposób niż w UE. "To jest oczywiście duży problem, ale rozwiązaniem nie są subwencje państw członkowskich, które zaburzyłyby funkcjonowanie rynku (…). W przeszłości wielokrotnie takie rozwiązania się nie sprawdziły" - powiedział Marinello.
Z kolei Bernat przestrzega, że "kryzys finansowy spowodował, że przedsiębiorstwa europejskie, by skorzystać z pomocy publicznej musiały się restrukturyzować poprzez zbycie części aktywów lub ograniczenie działalności w inny sposób". "Na tym skorzystały w dużej mierze przedsiębiorstwa nieunijne nabywając te aktywa po korzystnej cenie lub przejmując tę działalność.(…). Przykład ten obrazuje jak surowe unijne zasady konkurencji w dziedzinie pomocy publicznej mogą się bardziej przysłużyć firmom spoza Europy” – skomentował Bernat.
Na nierówne konkurowanie europejskich firm z globalnymi, które nie podlegają surowym zasadom unijnym nie ma łatwej recepty. Jak sugeruje analityk z Breugel’a trzeba starać się zaradzić temu na poziomie unijnych umów bilateralnych z innymi krajami, interweniować w Światowej Organizacji Handlu (WTO), która też nakłada ograniczenia na pomoc publiczną. "Być może dobrym rozwiązaniem byłaby europejska strategia pomocy przedsiębiorstwom zarządzana na poziomie unijnym, ale to zadanie bardzo trudne do przeprowadzenia. (…) Szansę widzę w usunięciu pozostających na wspólnym rynku barier, większej koordynacji i homogeniczności jednolitego rynku, co zapewniłoby dostęp do większej liczby konsumentów wewnątrz Unii" - powiedział Marinello.
W ostatnim roku KE wydała szereg wytycznych odnośnie różnych sektorów: energii i ochrony środowiska, badań naukowych i innowacji oraz linii i portów lotniczych. "Doprecyzowując kryteria oceny pomocy publicznej, Komisja dokonuje pewnych ekonomicznych wyborów, które na lata określają dany sektor, czego przykładem mogą być choćby, wytyczne dla ochrony środowiska i energii czy dla portów i przewoźników lotniczych. Niektórzy widzą w tym, naruszenie zasady subsydiarności”- podsumował specjalista z kancelarii prawnej Dentons, odnosząc się do unijnej zasady podejmowania decyzji na najniższym możliwym szczeblu
Interesujący z punktu widzenia polskich planów zróżnicowania źródeł pozyskiwania energii (tzw. miksu energetycznego) i wzbudzający duże emocje w Europie ze względu na skalę przedsięwzięcia, jest przypadek elektrowni jądrowej Hinkley Point w Somerset. Jest to przypadek tym ciekawszy, że Komisja w wytycznych dotyczących energii, o elektrowniach jądrowych nie wspomina. Komisja wzięła Hinkley’a w tym roku pod lupę by zbadać kontrakt, w którym na 35 lat zapewnia się operatorowi stały poziom przychodów niezależnie od wahań cen rynkowych poprzez gwarancje kredytowe i dofinansowanie. Szacuje się, że ulgi, które wynikają z gwarantowanej ceny odbioru energii mogą osiągnąć poziom kilkunastu miliardów euro podczas 35 lat.
Unijne przepisy określają niedozwoloną pomoc publiczną jako wsparcie udzielane przedsiębiorstwu przez państwo (lub jego organy pośrednie) na warunkach korzystniejszych niż rynkowe w sposób, który uprzywilejowuje przedsiębiorstwo i zakłóca konkurencję. Według Komisji pomoc państwa może mieć różne formy: nie tylko dotacji lub obniżek oprocentowania, lecz także gwarancji kredytowych czy zwolnień podatkowych itp. W 2012 r. ponad połowę zgłoszeń wysłanych do KE stanowiły subwencje, a ponad jedną trzecią zwolnienia podatkowe.
Państwa muszą notyfikować pomoc publiczną do KE, chyba, że taka pomoc jest wyłączona z tego obowiązku. Niewielkie kwoty pomocy do 200 tys. euro dla przedsiębiorstwa w ciągu 3 lat także nie muszą być zgłaszane KE. Do Dyrekcji ds. Konkurencji KE wpływa rocznie ponad 400 informacji o udzieleniu pomocy publicznej w UE. Komisja może uznać, że notyfikowany przypadek nie jest pomocą publiczną w rozumieniu prawa unijnego, lub określić, że ta pomoc jest zgodna z przepisami unijnymi i można jej udzielić. W zeszłym roku na blisko 270 decyzji wydanych przez to europejskie ministerstwo ds. konkurencji, ponad 85 proc. stanowiły decyzje stwierdzające zgodność pomocy z zasadami unijnymi. W 6 proc. przypadków uznała, że nie jest to pomocą państwa w rozumieniu przepisów unijnych.
Gdy Komisja ma wątpliwości, otwiera formalną procedurę i bada sprawę dogłębniej. Końcowa decyzja może być pozytywna, gdy wsparcie nie okazuje się pomocą publiczną (takich przypadków było w 2013 r. sześć). Może również zezwolić na pomoc obwarowując to warunkami. Dyrekcja, która dzięki swej realnej władzy, zatrzęsła już losami niejednego przedsiębiorstwa, może też nie zezwolić na pomoc i nakazać zwrot pomocy publicznej (ale bez odsetek). Takich decyzji było na przykład w zeszłym roku siedem. Jeśli weźmie się pod uwagę wielkość kwoty pomocy publicznej w UE, która w 2012 r. wyniosła 67 mld euro dla pomocy państwa w różnych dziedzinach gospodarki, 40 mld dla pomocy państwa dla kolei, a 35 mld euro na pomoc kryzysową dla instytucji finansowych, to okazuje się, że decyzje negatywne stanowią bardzo niewielki ułamek.
Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do decyzji KE, wtedy Komisja kieruje sprawę od Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. I tak np. KE w 2012 r. skierowała do Trybunału sprawę Deutsche Post, która nie zwróciła pomocy publicznej (z przeznaczeniem na wysokie ceny regulowane i dopłatę do emerytur pracowników).
Polska musiała już kilkakrotnie zwrócić pomoc publiczną. Tak było np. w przypadku stoczni w listopadzie 2008 r. Uznając przyznaną Szczecinowi i Gdyni pomoc za nielegalną, KE narzuciła wówczas wyprzedaż majątku stoczni w drodze przetargów. Stocznie w Gdyni i w Szczecinie miały być zlikwidowane, a wszyscy pracownicy (łącznie ponad 9 tys. osób) zwolnieni. Zgodnie z wymogami KE, majątek obu stoczni był sprzedawany w otwartych nieograniczonych przetargach. Niedawno Komisja nakazała zwrot pomocy (ponad 20 mln euro) dla lotniska regionalnego w Gdyni- Kosakowie, motywując to nierentownością przedsięwzięcia.
Obecnie Polska czeka na werdykt KE w sprawie LOT-u, który może zdecydować o tym czy LOT, jedna z najstarszych linii lotniczych, przetrwa. Jej węgierski odpowiednik Malev zbankrutował, gdy KE przed dwoma laty nie zgodziła się na pomoc państwa. Komisji zostały przedstawione plany uzdrowienia LOT-u. KE ma nadzieję, że będzie w stanie podjąć decyzję ws. pomocy dla LOT-u do końca tej kadencji, czyli do końca października.
Z Brukseli Renata Bancarzewska (PAP)
Komentarze