Kulawe Prawo Lotnicze

Każdy pilot w Polsce, zarówno ten początkujący uczeń, ale  przede wszystkim posiadacz jakiejkolwiek licencji wie, albo przynajmniej wiedzieć powinien, jak latać VFR, czyli według przepisów wykonywania lotów z widocznością, i to zarówno w przestrzeni niekontrolowanej jak też w kontrolowanej. Będąc wieloletnim użytkownikiem tej przestrzeni - bo od początku lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia - mającym jeszcze żywo w pamięci nieco inny jej podział i w związku z tym trochę inne zasady „gry” podczas zabawy w latanie,  powiem coś, co z początku wyda się  kontrowersyjne i w istocie takim jest, ale w tamtych, minionych czasach, było dość jednoznaczne i nie stwarzało pola do interpretacyjnych nadużyć.

Otóż gdy w tamtych, dość przecież siermiężnych latach występowałem o zgodę na lot związany z np. filmowaniem z powietrza Warszawy, Poznania lub Łodzi, których wtedy wykonywałem bardzo wiele, o zgodę na loty budowlano – montażowe lub jakiekolwiek inne, realizowane nad miastami - w tym nad Warszawą - lub po prostu w sercach tych miast, wojsko sprawujące wówczas w całej przestrzeni powietrznej władzę, dawało na to zgodę lub nie. Słyszało się często odmowę z uwagą – nie bo „wojsko strzela”, albo nie , bo będzie przelatywał VIP, np. Leonid Breżniew.  Sprawy były w każdym bądź razie bardziej logiczne i czytelne, niż obecnie.

Teraz wygląda to dość groteskowo z jednej strony, zaś smutno z drugiej. Jedni w przedziwny sposób dostają takie zgody, inni nie. I nie jest do końca jasne – dlaczego tak się dzieje. Są też tacy – a jest ich coraz więcej - którzy o nic nie proszą …i robią swoje, nie przejmując się regulacjami prawnymi, wiedząc przy tym doskonale, że prawo w tym zakresie jest kulawe. O dziwo, wcale nie dlatego, że przepisy bezpieczeństwa w lotach nad ośrodkami miejskimi aż tak bardzo różnią się od obowiązujących w dwudziestym wieku. Tyle, że teraz, po nieudolnym przy nich „majsterkowaniu” stały się mało czytelne, a nawet absurdalne. Ale nawet obecnie, gdyby urzędnicy decydenckiego szczebla  występujący jako posiłkująca się nimi władza lotnicza, wykazywali zdrowy rozsądek, nie dochodziłoby do sytuacji gorszących, stawiających jej majestat częstokroć w bardzo niezręcznych sytuacjach. Mogłoby się wydawać, że to banał. A jednak tak jest… 

Kraj nasz, jako członek ICAO już bardzo dawno temu zobowiązał się do respektowania zapisów poszczególnych załączników Konwencji Chicagowskiej. Jeżeli zaś chodzi o przepisy wykonywania lotów VFR, ale również  IFR, niejako katechizmem dla całego lotniczego świata stała się słynna dwójka, czyli jak mawiało się przez całe lata -Aneks 2. Tak też wydawało się - choć teraz widać, że mogło to być tylko złudzenie - polskim użytkownikom nieba, po wejściu w życie nowej ustawy pod nazwą Prawo lotnicze z 3 lipca 2002 roku. Tym bardziej, że już chwilę później, przystąpiliśmy do UE, stając się niemalże z dnia na dzień częścią tej zdecydowanie bogatszej Europy, w tym również lotniczej. Sprawy przyśpieszały i niedługo po tym przystąpiliśmy do Schengen.

Dla awiacji w kraju zaczęło to stanowić zdecydowanie nową jakość. Pojawiły się nieznane dotąd możliwości dla pilotów przylatujących do Polski i z niej następnie odlatujących, przede wszystkich naszych, ale też dla tych z innych krajów. Był to czas w którym nie trzeba było okazywać swoich kompleksów, tylko z wielką rozwagą  kalkulować. Starać się jednak zachować z poprzedniej epoki to co najlepsze – a takie rzeczy były, choćby stary dopracowany i dopracowany nasz „aeroklubowy” system szkolenia – ale też bez najmniejszego zażenowania przyjmować gotowe możliwości, mające za sobą lata praktycznego stosowania. Z pełnym sukcesem w większości tego świata. Było jednak odwrotnie.

Właśnie wtedy, jak na ironie losu, zaczynały wychodzić na światło dzienne nasze przedziwne skłonności do komplikowania rzeczy prostych, dobrze sprawdzonych w krajach o lotnictwie prężnym i znacznie potężniejszym od rodzimego. Do głosu doszli krajowi „poprawiacze” rzeczy dobrych, uznając, ze nadszedł ich czas. Zapachniało „bylejakością”.

Pierwszym zwiastunem włączania zupełnie niepotrzebnych i trudnych do zrozumienia „komplikatorów” było już nieudolne konstruowanie niektórych zapisów w Ustawie Prawo lotnicze przez pewnych siebie „szalejących” prawników. Zamiast być może włożyć nieco więcej wysiłku w zaadaptowanie gotowych już rozwiązań od bliższych lub dalszych sąsiadów, robili konsekwentnie „swoje”. Wielu nie całkiem kompetentnym ludziom było zupełnie niepotrzebne współdziałanie z praktykami, bo pozwalało później przez całe lata, w wielu przypadkach aż do chwili obecnej, na uprawianie nieszczęsnej  samowolki w interpretowaniu ważnych spraw w swoisty sposób.

Spraw skądinąd  uregulowanych w tak zwanym wielkim świecie, kilkadziesiąt lat wcześniej. Ale oni woleli występować w roli autorów. W taki też właśnie, bez wątpienia nie do końca zrozumiały sposób pojawił się bardzo istotny, przede wszystkim dla Lotnictwa Ogólnego (GA), art. 119.

Art. 119. 1. Polska przestrzeń powietrzna jest dostępna na równych prawach dla wszystkich jej użytkowników, a swoboda lotów w niej cywilnych statków powietrznych może być ograniczona wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia Prawa lotniczego, przy zachowaniu przepisów innych ustaw i wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym uchwał organizacji międzynarodowych.

2. Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, wprowadzić zakazy i ograniczenia w ruchu lotniczym niezbędne ze względu na:

1) ważny interes polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

2) względy obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej;

3) ważny interes gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej;

4) zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wynikające z umów międzynarodowych, w tym zwłaszcza z wiążących uchwał Rady Bezpieczeństwa ONZ, przyjętych na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.

3. Dostępność przestrzeni powietrznej może być czasowo ograniczona ze względu na obronność państwa, bezpieczeństwo publiczne, ochronę przyrody oraz bezpieczeństwo ruchu lotniczego, zgodnie z ust. 4.

4. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, ministrami właściwymi do spraw wewnętrznych oraz środowiska, w drodze rozporządzeń, z zachowaniem postanowień umów międzynarodowych:

1) może wprowadzić zakazy lub ograniczenia lotów nad obszarem całego państwa albo jego części na czas dłuższy niż 3 miesiące;

2) określi zasady wprowadzania przez instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego ograniczeń lotów w części przestrzeni powietrznej, których czas trwania nie będzie dłuższy niż 3 miesiące, oraz sposób publikacji tych ograniczeń.

5. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska może, w drodze rozporządzenia, wprowadzić ograniczenia lub zakazy lotów dla statków powietrznych niespełniających wymogów ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem oraz warunki i sposoby wprowadzania wyłączeń od tych zakazów, mając na względzie przeciwdziałanie oddziaływaniu lotnictwa cywilnego na środowisko oraz wymagania wynikające z przepisów międzynarodowych.

O ile można zrozumieć troskę ustawodawcy o dobro kraju, o środowisko, o bezpieczeństwo, to już przysłowiowego konia z rzędem temu, kto do końca zrozumie intencje pkt 4, czy 5 tegoż art. 119. Jeżeli to wszystko, do czego zmierza ustawodawca ma być zapewnione z zachowaniem postanowień umów międzynarodowych, co jest zapisane w pkt. 1, 2, pojawia się zasadnicze wręcz pytanie – czy przypadkiem te kluczowe „sprawy”, tak rezolutnie zauważone przez ustawodawcę, nie zostały już przypadkiem wcześniej, a już na pewno później „wpięte” w nasz porządek przy pomocy innych aktów prawnych? Wtedy powtórne „znęcanie” się nad otwieraniem otwartych drzwi, staje się nie do końca poważne. A przecież prawo z założenia ma być poważne.

I tak dochodzimy do czegoś, do czego nawet twórca Ustawy Prawo lotnicze nie był do końca przekonany, skoro potraktował problem najwyraźniej fakultatywnie i pozostawił sobie czas na ewentualne zmiany. Napisał bowiem, że Minister właściwy do spraw transportu wraz z „całą gromadą” innych ministrów MOŻE wprowadzić zakazy lub ograniczenia lotów nad obszarem całego państwa albo jego części na czas dłuższy niż 3 miesiące. Najogólniej oznacza to, że MOŻE, ale nie MUSI. Anglicy czy Niemcy wyczuliby intencje i uznali prawdopodobnie, że warto być może poczekać na uzyskanie chociażby podstawowego pakietu doświadczeń, jako konsekwencji tego zapisu, by móc z czystym sumieniem podjąć się działań do których co prawda została uchylona furtka, ale nie wiadomo, czy opłaca się przez nią przejść. Tak na wszelki wypadek. Po co wysiłek, gdyby miało okazać się, że nie ma potrzeby tworzenia na-stępnych regulacji? Mniej prawa, ale za to niech będzie klarownie.

Taka właśnie sytuacja ewidentnie zaistniała w kraju. Jeżeli bowiem Polska włączyła – a włą-czyła na mocy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w 2004 r. - do swojego porządku prawnego Załącznik 2 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym - Przepisy ruchu lotniczego, to w tymże rozporządzeniu w Rozdziale 4 – Przepisy Wykonywania Lo-tów z Widocznością, możemy przeczytać, że:

4.6 Za wyjątkiem przypadków, gdy jest to konieczne dla startu lub lądowania, lub gdy zostało udzielone odpo-wiednie zezwolenie przez właściwą władzę, lot VFR nie jest wykonywany:

a) nad gęstą zabudową miast lub osiedli, lub nad zgromadzeniem osób na otwartym powietrzu, na wysokości względnej mniejszej niż 300 m (1 000 ft) nad najwyższą przeszkodą, znajdującą się w promieniu 600 m od statku powietrznego,

b) gdzie indziej, niż to określono w punkcie

4.6 a), na wysokości względnej mniejszej niż 150 m (500 ft) nad lądem lub wodą.

Co to oznacza? Mianowicie to, iż przyjęte w Załączniku 2 rozwiązania dotyczące lotów nad zwartą zabudową, w taki właśnie sposób zapisane, dają optymalne możliwości zmierzenia się z poważnym problemem stojącym wyraźnie na granicy interesów lotnictwa i „nie lotnictwa”, podniebnych marzycieli i zwykłych pragmatyków twardo stąpających po ziemi. Ktoś lubi latać, inny ktoś słyszy hałas i widzi jedynie zagrożenia dla swojego bezpieczeństwa. Pozostaje poszukiwanie „złotego kompromisu”.

W krajach o znacznie większym ruchu lotniczym GA niż w Polsce, z tego właśnie powodu, na terenie np.  wielkich miast amerykańskich, ale również Londynu czy Paryża, sami użyt-kownicy przestrzeni powietrznej, z własnej nieprzymuszonej woli, bądź we współdziałaniu ze służbami ruchu lotniczego, opracowali dodatkowe mapy, uwzględniające trasy najbezpiecz-niejszych przelotów VFR nad rejonami zwartej zabudowy, w odniesieniu do konfiguracji te-renu.

Troska o bezpieczeństwo tych co pozostają na ziemi, wyewoluowała z czasem w kierunku przeniesienia odpowiedzialności ze stanowiącego przepisy na pilotów, właścicieli statków powietrznych, organizacje oraz w pewnym stopniu na służby ruchu lotniczego, które w bardzo praktyczny sposób, przy tym dynamiczny, najlepiej mogą uczestniczyć w bezpiecznym uprawianiu lotnictwa, nie tylko nad miastami.  Mądrze zbudowane fundamenty prawne w postaci powyżej zacytowanych zapisów Załącznika 2, pozwoliły oczekiwać od zdecydowanej większości ludzi – użytkowników przestrzeni powietrznej, cywilizowanych  zachowań, respektujących prawa większości pozostającej na ziemi. I tak też się stało w większości świata, który zaakceptował rozwiązania zaproponowane przez ICAO.

Znacznie odbiegającą od tego standardu drogą przebiega ten proces na naszym krajowym lotniczym podwórku. Dzisiaj najwyraźniej widać, że znalazł się jednak ktoś, kogo bardzo „świerzbiły” ręce, by jak najszybciej przekuć słowo MOŻE w MUSI. W ten sposób pkt 4, art. 119 Ustawy Prawo lotnicze został bardzo pomysłowo opisany w osobnym, obowiązującym wszystkie podmioty lotnicze dokumencie pod nazwą Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące.

Po prostu grono „nawiedzonych” prawników reprezentujących władzę lotniczą, przy współpracy z grupą równie odważnych pomocników, do tego bez wątpienia nie mających najmniejszego nawet pojęcia o specyfice lotnictwa cywilnego, ale też bez żadnego praktycznego  doświadczenia, już w drugiej połowie pierwszej dekady dwudziestego pierwszego wieku, zaczęło „majstrować” przy tworzeniu tegoż rozporządzenia, przedłożonego potem do podpisu niczego nie podejrzewającego  Ministra Infrastruktury. Nikt niczego nie umiał i niczego się nie bał.

Powstał w ten sposób „zakalec prawny” a raczej najprawdziwszy „gniot”, stanowiący w najwyższym stopniu obstrukcję dla sprawnego działania przede wszystkim GA, ale też – aż trudno się do tego przyznać – wiążący w groteskowy często sposób ręce … tejże władzy, czyli urzędnikom. Nie dość, że ten twór z takim mozołem wyprodukowali, i w ciągu następnych lat kilkakrotnie modyfikowali, choć i tak dzieło było coraz gorsze, to obecnie sami nie byli w stanie się nim posługiwać. Gdyby nie bardzo „swoista” interpretacja niektórych zapisów Rozporządzenia, przyjazna wojsku, to nigdy nie można by pokazać nad Warszawą, Wrocławiem czy Poznaniem dumy naszego lotnictwa F-16.

Urzędnicy zmagający się z własnym produktem? Cóż, zdarza się, jak widać. Ale tak być nie musi.  Jeżeli nawet w trosce o bezpieczeństwo i interes państwa należy bezdyskusyjnie przyjąć i zrozumieć potrzebę ustanowienia, tudzież  zdefiniowania pewnych stref, jak zostało to zrobione w Rozporządzeniu, to już zapisy dotyczące wyznaczania stref „R” (Restricted) nad miastami wzbudzają co najwyżej radosny uśmiech. Najwyraźniej ułańska fantazja poniosła legislatorów zdecydowanie ponad miarę.

I tak podział na miasta od 25 do 50 tys. mieszkańców, nad którymi można latać na wysokości powyżej 500 m; miasta od 50 tys. do 100 tys. mieszkańców nad którymi można to robić od wysokości 1000 m; miasta od 100 tys. mieszkańców wzwyż z limitem od 1500 m, oraz miasto stołeczne Warszawa nad którym można latać VFR, zgodnie z cytowanym zapisem, powyżej wysokości 1850 m  rodzi pytanie - tylko po co to komu?

To po pierwsze, po drugie zaś nad Warszawą powyżej 1850 m też nie można - bez uzyskania zgody APP, ponieważ całe miasto jest w strefie TMA.

Mogą się też pojawić naruszenia przytoczonych przepisów nie wynikające ze złej woli czy  roztargnienia pilota. Każdy lotnik przemieszczający się w ruchu VFR wie, że dane z map lotniczych są niezbyt aktualne, tym bardziej, jeżeli dotyczy to – jak chce Rozporządzenie - szczegółów demograficznych. Nawet te których źródłem jest internet, dotyczą liczby mieszkańców z sprzed co najmniej 1.5 roku.

Na przykład z google.com  wynika, że w 2013 r. Radomsko liczyło około 48 tys. mieszkańców. Ale nie namawiam lotników do przelotu nad miastem na wysokości 500 m, bo mogło się ono w międzyczasie rozrosnąć do 50 tys. (a to już inne „R”) i wtedy obowiązuje niestety 1000 m. Niewiedza wszak nie zwalnia z odpowiedzialności. Zawsze też stresuje mnie sytuacja mojego miasta Sulejówek w którym zamieszkuję w odległości …25 m od granicy Warszawy i niemal codziennie widzę samoloty i helikoptery lecące VFR nad moi dachem w stronę stolicy lub ze stolicy. Nigdy nie widziałem przelotów na owych 1850 m o których mowa w Rozporządzeniu.

Nie trzeba więc tworzyć fikcji. Że też trudno nie wspomnieć, niejako przy okazji, o zasadach demokracji, notorycznie naruszanych poprzez statki powietrzne latające nad Sulejówkiem na 300 m, tylko dlatego, że moje miasto liczy około 24 tys. mieszkańców, a niedaleki Mińsk – Maz. około 48 tys. i tam już wolno to robić od 500 m. Dlaczego – pytam? Chciałoby się również zapytać czy bezpieczeństwo mojej głowy w Sulejówku jest mniej ważne dla twórcy Rozporządzenia od głowy mieszkańca Mińska Maz.?

„Konstruktorom” Załącznika 2 ICAO, wtedy i przez następnych kilkadziesiąt lat przyświecało na równych zasadach dobro i bezpieczeństwo wszystkich nad którymi przemieszczają się statki powietrzne cięższe od otaczającej je atmosfery. Widzieli i widzą ten problem zupełnie inaczej, niż rodzimi twórcy prawa lotniczego.

Co najdziwniejsze Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) NR 923/2012  z dnia 26 września 2012 r. w SERA.5005 Przepisy wykonywania lotu z widocznością, czyniąc po drodze i tylko w niektórych zapisach dotyczących omawianych kwestii pewne, niewielkie zresztą w stosunku do Załącznika 2 zmiany, pozostało w pryncypiach praktycznie identyczne.  Interesujące nas warunki lotów VFR nad miastami pojawiają się w pkt:

f) Z wyjątkiem sytuacji, gdy jest to konieczne ze względu na start lub lądowanie lub gdy uzyskano zezwolenie właściwego organu, lot VFR nie jest wykonywany:

1) nad gęstą zabudową dużych miast, miasteczek, osiedli lub nad zgromadzeniem osób na wolnym powietrzu na wysokości względnej mniejszej niż 300 m (1 000 ft) nad najwyższą przeszkodą znajdującą się w promieniu 600 m od statku powietrznego;

2) nad terenem innym niż wymieniony w pkt 1 na wysokości względnej mniejszej niż 150 m (500 ft) nad lądem lub wodą, lub 150 m (500 ft) nad najwyższą przeszkodą znajdującą się w promieniu 150 m (500 ft) od statku powietrznego.

Dlaczego więc regulacje dotyczące lotów VFR, w częściach objętych omawianym Rozpo-rządzeniem w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące tak znacznie oddaliły się od niejako wzorca, jakim jest dokument ICAO i UE? Trudno odgadnąć. Dlaczego w ogóle odważono się w tym tak bezceremonialnie i nieudolnie „grzebać”? W re-zultacie tych praktyk, bardzo czytelne i doskonale zrozumiałe dla każdego użytkownika prze-strzeni powietrznej w ruchu VFR regulacje, jak jest to widoczne powyżej, zostały nieporadnie zniekształcone w zwykłym, chociaż na dzisiaj niezwykłym rozporządzeniu. 

Jest jeszcze następna kwestia, która warta jest należnej jej uwagi, a łącząca się z Rozporzą-dzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuż-szy niż 3 miesiące. Wiąże się z §7 tego dokumentu. Kontrowersyjny jest w szczególności ust. 2. Wynika z niego konieczność występowania każdorazowo do wszystkich burmistrzów i prezydentów miast, których ludność przekracza 25 tys., a stanowiących zgodnie z zapisem w tym rozporządzeniu strefy „R” z prośbą o zgodę na przelot nad ich obszarami poniżej absur-dalnych wysokości zaznaczonych w wykazie tych stref „R”, lp 20-23.

„Nie Święci garnki lepią” i nie jest lotnictwo wiedzą tajemną, ale prawdopodobnie dla większości włodarzy podjęcie decyzji typu – dać zgodę, czy nie – może być najtrudniejszą chwilą w ich życiu. Bo skąd mogą to wiedzieć. Lotnictwo nie musi być ich hobby.

Na końcu tego łańcuszka pojawia się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który na podstawie często mętnych urzędniczych interpretacji tego słynnego Rozporządzenia, dokonywanych na dodatek przez własny personel, takich że często dyletanckich dokumentów i „lekko – pół – średnich” decyzji lokalnego szczebla ma wydać na coś zgodę. Trzeba mieć odwagę. Ja bym jej nie miał.

Co innego ze  służbami ruchu lotniczego. One wiedzą – czego i kiedy nie wolno, i informują o tym. Jeżeli takich informacji nie ma, to znaczy, że wolno. Można sobie tylko wyobrazić przygotowanie hipotetycznej trasy VFR z Lublina do Szczecina, przy podstawie chmur np. 400 m. Po drodze wiele miast z przeróżną ilością mieszkańców – może 25 tys., może 50 tys., a może nawet ponad 100 tys. Należy to precyzyjnie sprawdzić. Prawdopodobnie będzie z tym kłopot, a już na pewno zabierze dużo czasu. Może go zabraknąć albo się odechcieć.

Żeby móc się jeszcze odrobinę „popastwić” nad wielokrotnie już przywoływanym Rozporządzeniem, trzeba jeszcze raz wspomnieć o § 7 ust. 2. Wymagania w odniesieniu do śmigłowców i samolotów od razu stawiają „krajowców” na przegranej pozycji. Tych pierwszych w I klasie osiągowej mamy w kraju, oprócz dwudziestu paru nowoczesnych EC-135 w LPR kilka, może kilkanaście. Samolotów na szczęście trochę więcej.

Ale tak, czy owak, miast powyżej 25 tys. mieszkańców jest jeszcze więcej. I sami wykluczamy się z możliwości latania nad nimi. Znacznie bogatsi od nas Amerykanie, Anglicy, Francuzi czy Niemcy nie zrezygnowali z tego. Przy zachowaniu wysokiej kultury latania, dla jednosilnikowych, i w tych niższych klasach osiągowych, też jest miejsce. Bez zbytecznego blokowania polskiego nieba … biednym jeszcze Polakom, szafowania koniecznością podnoszenia standardów bezpieczeństwa, udziwniania i „silenia” się na oryginalność. Inni podejmują podobne działania z większym rozmysłem.