Zmiana ustawy Prawo lotnicze w zakresie BSP, czyli jak PAŻP zostaje super monopolistą

We wtorek, 5 listopada 2024 roku, rząd ma się zająć projektem nowelizacji Prawa lotniczego w sprawie eksploatacji dronów. Nowe przepisy mają dostosować polskie przepisy do unijnych regulacji w zakresie bezzałogowych statków powietrznych (BSP). Brzmi pięknie. Ale czy na pewno?

Przedmiotowa ustawa ma swoją historię. Pracowano nad nią, według naszej wiedzy co najmniej od 2019 roku. Nie udało się jej wdrożyć przez poprzedni rząd. Teraz po zmianach ma ją wprowadzić obecny. Co do zasady zgadzamy się, że ustawę trzeba dostosować do nowej rzeczywistości. Trzeba wprowadzić system mandatowy za wykroczenia. Tu podpisujemy się dwoma rękami pod zmianami. Ale, niestety, to co zgotowali nam urzędnicy MI, ULC i PAŻPu, jest wyjątkowo niekorzystne dla środowiska i rozwoju koniunktury dronowej. 

Gdybyśmy jednym zdaniem mieli podsumować zmiany to byłoby to stwierdzenie, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej otrzymuje moc w postaci władzy USTAWODAWCZEJ, SĄDOWNICZEJ i WYKONAWCZEJ, przejmując wiele obowiązków ULC, wprowadzając tym samym chaos prawny.

Spodziewaliśmy się w ustawie wyznaczenia PAŻP do roli CISP (czyli do świadczenia centralnych usług informacyjnych, bazy dla niezależnych prywatnych dostawców usług USSP) o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym 664. Na próżno jednak szukać takiego wyznaczenia, choć przyznana władza PAŻPowi wykracza znacząco poza ramy wspomnianego rozporządzenia. Chyba że owo wyznaczenie jest tak nieistotne, że na koniec namaszczenie i certyfikację CISP Prowidera PAŻP zrobi sobie samo, a jak nie, to zrobi się za pomocą wytycznych Prezesa lub rozporządzenia. Kto wie...

Nie jesteśmy w stanie znaleźć wszystkich propozycji zmian, które okażą się niekorzystne. W niniejszym artykule chcielibyśmy zwrócić Waszą uwagę na kilka (tylko 9.) rzeczy, które w naszej subiektywnej opinii cofną Polskę w rozwoju, skutecznie wyłączą z jednolitego prawa europejskiego i wprowadzą na lata taki chaos prawny o którym się nikomu nie śniło. 

Po pierwsze brak konsultacji ze środowiskiem.
OCENA SKUTKÓW REGULACJI (OSR) do zmiany ustawy Prawo Lotnicze zaczyna się słowami:

Z uwagi na unijny charakter nowelizacji oraz związaną z tym konieczność dostosowania prawa krajowego do rozwiązań unijnych w krótkim czasie ze względu na rozpoczęcie stosowania przepisów prawa UE dotyczących BSP z dniem 31 grudnia 2020 r., zrezygnowano z przeprowadzenia konsultacji publicznych projektu.

Mamy końcówkę 2024 roku. Czy naprawdę nie było czasu porozmawiać ze środowiskiem? Na to pytanie niech sobie każdy odpowie sam. Czy nie można było zaangażować choćby Polskiej Izby Systemów Bezzałgowych do rozmowy?

Po drugie. Całkowity brak odwołania się do rozporządzenia wykonawczego UE 2021/664.
Najważniejszym rozporządzeniem unijnym dotyczącym U-space, o którym nieustannie mówi cała cywilizowana Europa, oraz wszystkie jej lotnicze organy w tym EASA, Eurocontrol, SESAR,  jest ROZPORZĄDZENIE WYKONAWCZE KOMISJI (UE) 2021/664 z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie ram regulacyjnych dotyczących U-space. 

Rozporządzenie 664 określa zasady funkcjonowania U-space jak również wymogi dotyczące certyfikacji dostawców usług. 

Każde państwo członkowskie które chce wdrożyć U-space opiera się na rozporządzeniu 664. Przyznajemy, rozporządzenie bardzo trudne w implementacji, ale państwa takie jak Włochy, Niemcy, Szwajcaria, Belgia były w stanie je zrozumieć i zaimplementować. A my w Polsce? Robimy własne, podobno "najlepsze" rozwiązania ale nie unijne, choć z unijnych pieniędzy. Aby zacytować klasyka: "... i to nie jest nasze ostatnie słowo".

Po trzecie. Brak nadzoru.
Jak wiadomo, każda organizacja działająca bez nadzoru, wcześniej czy później zacznie nadużywać swoją władzę. 

Przynajmniej w teorii, ULC miał sprawować nadzór i audytować PAŻP. Tak było do tej pory. Jednak w dziedzinie bezzałogowców, w propozycji zmian do ustawy pojawia się następujący zapis:

Agencja może współdziałać przy wykonywaniu zadań organu właściwego (...) (w zakresie, przypis redakacji) egzekwowania przepisów niniejszego rozporządzenia (...) zastrzeżonych do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na zasadach określonych w porozumieniu (...);

Czytając literalnie to zdanie, PAŻP dostanie prawo stanowienia i egzekwowania prawa, czyli będzie władzą USTAWODAWCZĄ, SĄDOWNICZĄ i WYKONAWCZĄ ... Znacie taki mechanizm? Po co w demokracji trójpodział władzy?

Dodatkowo, PAŻP będzie mógł "współdziałać" w poniższych zagadnieniach. To co może oznaczać w praktyce, niech każdy sobie dopowie. 

2. Agencja może współdziałać przy wykonywaniu zadań organu właściwego, o których mowa w art. 18 lit. a–e, g–k oraz m rozporządzenia nr 2019/947/UE, zastrzeżonych do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na zasadach określonych w porozumieniu, o którym mowa w art. 21 ust. 2h Prawa lotniczego.

Dla zainteresowanych, przywołajmy wspomniane punkty:

a) egzekwowanie przepisów niniejszego rozporządzenia;
b) wydawanie, zawieszanie lub cofanie certyfikatów operatorów ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ oraz licencji pilotów bezzałogowych statków powietrznych wykonujących operacje z użyciem ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ w kategorii „otwartej”;
c) wydawanie pilotom bezzałogowych statków powietrznych dowodu zaliczenia przeprowadzanego online egzaminu z wiedzy teoretycznej zgodnie z sekcjami UAS.OPEN.020 i UAS.OPEN.040 załącznika oraz wydawanie, zmienianie, zawieszanie, ograniczanie lub cofanie certyfikatów kompetencji pilota bezzałogowego statku powietrznego zgodnie z sekcją UAS.OPEN.030 załącznika;
d) wydawanie, zmienianie, zawieszanie, ograniczanie lub cofanie zezwoleń na operację oraz certyfikatów LUC oraz weryfikowanie kompletności oświadczeń, które są wymagane do wykonywania operacji z użyciem ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ w kategorii „szczególnej”;
e) przechowywanie dokumentów, rejestrów i zgłoszeń dotyczących zezwoleń na operacje z użyciem ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ , oświadczeń, certyfikatów kompetencji pilotów bezzałogowych statków powietrznych oraz certyfikatów LUC;
g) wydawanie potwierdzenia odbioru i kompletności zgodnie z art. 12 ust. 5 lit. b) lub potwierdzenia zgodnie z art. 13 ust. 2;
h) opracowywanie opartego na analizie ryzyka systemu nadzoru nad:

(i) operatorami ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ , którzy złożyli oświadczenie bądź posiadają zezwolenie na operację lub certyfikat LUC;
(ii) klubami i stowarzyszeniami modelarstwa lotniczego, które posiadają zezwolenie, o którym mowa w art. 16;

i) w odniesieniu do operacji innych niż wykonywane w kategorii „otwartej” – ustanowienie planu audytu w oparciu o profil ryzyka, poziom zgodności z przepisami i wyniki pod względem bezpieczeństwa operatorów ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ , którzy złożyli oświadczenie lub posiadają certyfikat wydany przez właściwy organ;
j) w odniesieniu do operacji innych niż wykonywane w kategorii „otwartej” – przeprowadzanie kontroli w stosunku do operatorów ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ , którzy złożyli oświadczenie lub posiadają certyfikat wydany przez właściwy organ, kontrolowanie ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ oraz zapewnienie przestrzegania przez operatorów ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ i pilotów bezzałogowych statków powietrznych przepisów niniejszego rozporządzenia;
k) wdrażanie systemu wykrywania i badania przypadków nieprzestrzegania przepisów przez operatorów ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ wykonujących operacje w kategorii „otwartej” lub „szczególnej” oraz zdarzeń związanych z bezpieczeństwem zgłaszanych zgodnie z art. 19 ust. 2;

Co ciekawe to pominięto punkt f) w którym właściwy organ, w rozumieniu ULC, będzie dalej zobowiązany do:

f) udostępnianie – we wspólnym unikalnym formacie cyfrowym – informacji na temat stref geograficznych dla ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ wskazanych przez państwa członkowskie i wyznaczonych w granicach krajowej przestrzeni powietrznej danego państwa;

Z powyższego wynika, że albo PAŻP chce zrobić biznes na udostępnianiu informacji o strefach geograficznych, albo przekaże do ULC system do ich publikacji, a ULC traktując je słusznie jako prawo normatywne będzie udostępniał strefy geograficzne za darmo. Byśmy w to uwierzyli, gdyby nie.... po czwarte.

Po czwarte. Strefy geograficzne, będą publikowane bezpłatnie, ale...
Informacja o strefach geograficznych powinna być informacją publiczną. Każdy kto myśli inaczej, zalicza się do grupy, która per analogia twierdzi, że informacje o ograniczeniach prędkości na drogach powinny być płatne. Czysty idiotyzm ktoś powie. Ale...

W ustępie 2. czytamy:

2. Zakres informacji na temat stref geograficznych podawany do publicznej wiadomości obejmuje:
1)    dane dotyczące wyznaczonych stref geograficznych – nazwę, obszar oraz okres obowiązywania;
2)    nazwę podmiotu, który wnioskował o wyznaczenie danej strefy, oraz numer telefonu lub adres poczty elektronicznej tego podmiotu (...)

3. Informacje na temat stref geograficznych, inne niż określone w ust. 2, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej udostępnia na podstawie umowy zawartej między Polską Agencją Żeglugi Powietrznej a zainteresowanym podmiotem. (...)

i

4. Udostępnianie informacji na temat stref geograficznych, innych niż określone w ust. 2, jest odpłatne. Wysokość opłaty ustala się w umowie, o której mowa w ust. 3.
5. Informacje na temat stref geograficznych, inne niż określone w ust. 2, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pozostaje pytanie jakie "inne". Skoro mamy ich granice, czas obowiązywania i numer kontaktowy? W proponowanej ustawie nie ma słowa o sposobie udostępniania danych o strefach geograficznych "we wspólnym unikalnym formacie cyfrowym". Czyli jak PAŻP zrobi z tego plakat, to wyczerpie znamiona Ustępu 2. , ale jak firma, na przykład z pomorza będzie chciała zrobić drona, do którego automatycznie wgra informacje o strefach geograficznych to prawdopodobnie załapie się na ustęp 4. (czytaj wyżej czyli będzie musiała zapłacić). Pomijając, że dobre prawo powinno być jednoznaczne i zrozumiałe dla wszystkich, to kwestia uznaniowość PAŻP będzie liczyła się jak nigdy dotąd.

Prosimy zwrócić uwagę, że ustawa nie przewiduje ograniczenia górnej granicy możliwej opłaty, w ramach, tutaj cytat: "Wysokość opłaty ustala się w umowie". Monopolista będzie mógł powiedzieć każda kwotę....

Chyba że, w ustawie chodzi o punkt:

12. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, wyznaczając strefę geograficzną, określa okres obowiązywania strefy geograficznej, obszar strefy geograficznej oraz warunki wykonywania operacji z użyciem systemu bezzałogowego statku powietrznego w tej strefie geograficznej, z uwzględnieniem warunków wykonywania operacji z użyciem systemów bezzałogowych statków powietrznych określonych w art. 15 rozporządzenia nr 2019/947/UE, przepisów wydanych na podstawie art. 156g ust. 9 oraz art. 156k.

Wtedy aby dowiedzieć się jakie warunki należy spełnić aby w danej strefie geograficznej polecieć, trzeba będzie prawdopodobnie uiścić do PAŻP należną opłatę. Sprytne.

Jeszcze spójrzmy na Artykuł 15 rozporządzenia 947 to znajdziemy w nim:

3.   Jeżeli państwa członkowskie wyznaczają strefy geograficzne dla ►C1   systemów bezzałogowych statków powietrznych ◄ na podstawie ust. 1 lub 2, do celów świadomości przestrzennej zapewniają, aby informacje na temat tych stref geograficznych, w tym okres ich obowiązywania, były podawane do wiadomości publicznej we wspólnym unikalnym formacie cyfrowym.

Powyższy punkt mówi, nic innego, że strefy geograficzne powinny być udostępniane we wspólnym unikalnym formacie cyfrowym i do informacji PUBLICZNEJ! My to rozumiemy, że bezpłatnie w całym zakresie.

Po piąte. Czy tylko PAŻP będzie mógł tylko wyznaczać strefy geograficzne?
O tym czy ktoś inny niż PAŻP będzie mógł wyznaczać strefy geograficzne w proponowanej zmianie nie znaleźliśmy słowa. Pomyśleliśmy to dobrze... Weźmy dla przykładu następujący przypadek:

Firma z zagranicy, na przykład zaprzyjaźnionych Niemiec, przyjedzie z certyfikowanym przez EASA systemem USSP i w ramach swojej przyznanej jursdykcji będzie chciała takie strefy geograficzne stanowić aby następnie przekazać je zgodnie z rozporządzeniem 664 do CISP. 

Powyższy przypadek, to standardowy scenariusz z rozporządzenia 664. Ale czy taki scenariusz będzie możliwy w Polsce? Chyba nie, bo owa firma może wywrócić o następujące dwa punkty:

19. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest uprawniona do zawieszania obowiązywania strefy geograficznej oraz do dokonywania w niej zmian, dotyczących określenia nowego obszaru strefy geograficznej, warunków wykonywania operacji w tej strefie lub okresu jej obowiązywania, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu lotniczego oraz efektywnej i ciągłej żeglugi powietrznej, w szczególności w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwa państwa i obronności państwa, ochrony granicy państwowej oraz prowadzenia działań poszukiwawczo-ratowniczych lub przeciwpożarowych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 156g ust. 9 oraz art. 156k.

20. Czynności związane z wyznaczaniem strefy geograficznej, przedłużaniem okresu obowiązywania strefy geograficznej oraz ponownym wyznaczaniem strefy geograficznej, w tym złożenie wniosku o wyznaczenie strefy geograficznej, mogą być realizowane przy użyciu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.

Po szóste. Kręcenie przy Artykule 119 ustawy Prawo lotnicze. 
Dla bezzałogowców planuje się wyłączenie ustępów 4 i 5 z Artykułu 119. Chodzi o to, że mamy w prawie bezpiecznik, uniemożliwiający dokonywania dowolnych, wielkoskalowych i/lub "długotrwających" ograniczeń w przestrzeni. Czyli aby zrobić ograniczenie na pół Polski, trzeba było przekonać kilku ministrów, że jest do działanie zasadne.

Jak wejdzie rzeczona poprawka, to na przykład, na czas awarii systemu informatycznego PAŻP będzie mógł wprowadzić bez konsultacji ograniczenia na całą Polskę o zakazie lotów. Czyli wy prywaciarze, zostaniecie na lodzie i będziecie cierpliwie czekać aż PAŻP system naprawi. Słabo?
Przeczytajmy dla upewnienia. Te punkty NIE BĘDĄ dotyczyć lotnictwa bezzałogowego:

4. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, ministrami właściwymi do spraw klimatu, wewnętrznych oraz środowiska, w drodze rozporządzeń, z zachowaniem postanowień umów międzynarodowych: 1) 2) może wprowadzić zakazy lub ograniczenia lotów nad obszarem całego państwa albo jego części na czas dłuższy niż 3 miesiące; określi zasady wprowadzania przez instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego ograniczeń lotów w części przestrzeni powietrznej, których czas trwania nie będzie dłuższy niż 3 miesiące, oraz sposób publikacji tych ograniczeń. 

5. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw klimatu oraz ministrem właściwym do spraw środowiska może, w drodze rozporządzenia, wprowadzić ograniczenia lub zakazy lotów dla statków powietrznych niespełniających wymogów ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem oraz warunki i sposoby wprowadzania wyłączeń od tych zakazów, mając na względzie przeciwdziałanie oddziaływaniu lotnictwa cywilnego na środowisko oraz wymagania wynikające z przepisów międzynarodowych.

Dla przypomnienia jeszcze jak ważnym w obszarze wolności obywatelskich jest Art. 119.: 

Art. 119. 1. Polska przestrzeń powietrzna jest dostępna na równych prawach dla wszystkich jej użytkowników, a swoboda lotów w niej cywilnych statków powietrznych może być ograniczona wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia Prawa lotniczego, przy zachowaniu przepisów innych ustaw i wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym uchwał organizacji międzynarodowych.

Po siódme. Nowomowa.
W Ocenie Skutków Regulacji czytamy:

2.1. Przychody
Wpływy PAŻP z tytułu opłat za wyznaczanie stref geograficznych dla BSP mają charakter publiczny, tym samym nie są związane z działalnością gospodarczą realizowaną przez PAŻP. Ich celem jest rekompensata dodatkowych kosztów osobowych, które będą ponoszone przez PAŻP z tytułu realizacji dodatkowych zadań nakładanych projektowaną ustawą, a także stworzenia i utrzymania systemu informatycznego do tworzenia stref geograficznych w sposób zautomatyzowany.

Prognoza przychodów PAŻP z tytułu opłat za wyznaczanie stref geograficznych opiera się na wiedzy eksperckiej PAŻP w zakresie potencjalnego rozwoju i kształtowania się rynku BSP w Polsce oraz stale aktualizowanym prognozowanym zapotrzebowaniem na strefy geograficzne w związku ze wzrostem konieczności zabezpieczania infrastruktury przed nieuprawnionymi lotami BSP.

Jednym słowem, PAŻP ma prawdopodobnie wszystkich obywateli w tym pilotów i operatorów BSP z liczonym w godzinach wielotysięcznym nalotem, za idiotów. O ile przyznajemy, że w sprawach zarządzania informacją aeronautyczną, realizacją europejskich przepisów w zakresie zapewniania służb ruchu lotniczego i informacji lotniczej jak również w zakresie koordynacji SAR, PAŻP ma kompetencje, o tyle nie jesteśmy w stanie pojąc skąd w PAŻP nagle wzięła się wiedza ekspercka w zakresie samorządów, potrzeb obywateli i lotów poniżej 150m AGL. Chyba, że z zebranych pieniędzy ta wiedza zostanie dopiero pozyskana.

Chcemy to uzasadnienie z OSR szczególnie podkreślić, bowiem biznes plan PAŻP opiera się zasadniczo na wyliczeniu wszystkich polskich samorządów. I o ile pomoc dla nich jest zasadna, o tyle już postawienie ich wobec jednego monopolistycznego organu jakim jest PAŻP i brak możliwości samostanowienia przestrzenią nad samorządem do wysokości 150m w klasie G jest mocnym nadużyciem. Chyba że PAŻP będzie chciał zdobyć kompetencje samorządów, poznać zachcianki i problemy obywateli, wtedy taka usługa jest jak najbardziej uzasadniona. 

Informacyjnie, do tej pory PAŻP zarządzał około 1500 przestrzeni aeronautycznych. Stref geograficznych będzie co najmniej o rząd więcej. Ile zatem będzie musiał zatrudnić specjalistów (ekspertów)???

Co do lotów nieuprawnionych, to to jak PAŻP organizuje procesy w ramach wytwarzanych przez siebie systemów można przeczytać w artykule: Spokojnie, wszystko pod kontrolą. CoTuLata czy KtoTuKłamie cz. 2
 

Po ósme. Pilnuj się operatorze, bo mandacik 500zł może Cię trafić za zmianę adresu.

3. Operator systemu bezzałogowego statku powietrznego, który nie poinformuje w terminie o zmianie danych zawartych w rejestrze operatorów dotyczących tego operatora, podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł.

Po dziewiąte. Ukonstytuowanie obecnego (bez)prawia
Czy istniejący KSID działa bez podstawy prawnej dotyczącej wymiany danych pomiędzy ULC i PAŻP? Ale to już chyba "pierdułka" i czepialstwo z naszej strony...

2h. Na potrzeby mechanizmu koordynacji Prezes Urzędu oraz Polska Agencja Żeglugi Powietrznej zawierają porozumienie, które określa co najmniej:
1)    sposób udostępniania i wymiany informacji wytworzonych lub posiadanych przez jedną ze stron porozumienia w związku z wykonywaniem zadań, w tym informacji podlegających ujawnieniu w rejestrach prowadzonych przez Prezesa Urzędu;

Gwoli podsumowania, pewnie PAŻP powie, że to nie on stanowi prawo, a wszystko to wymyślił ktoś inny. A Wy? Przejrzeliście projekt? Jak znaleźliście coś ciekawego to prosimy o dopisanie w komentarzu pod artykułem.

Artykuł dedykujemy Posłom RP, bo z nami czyli ze środowiskiem nikt nie chciał rozmawiać...