Dnia 1 czerwca 2024 r. Janusz Boczoń zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o podjęcie pilnych czynności kontrolnych w sprawie działań Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) dotyczących wyznaczenia stref ograniczonych R nad obszarami miast oraz weryfikacji zasadności wprowadzenia proponowanych zmian regulacyjnych, wstrzymania wszelkich prac związanych z wyznaczaniem tych stref. Było to pismo następującej treści:

Szanowni Państwo,

Zwracam się z prośbą o podjęcie pilnych czynności kontrolnych w sprawie działań Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) dotyczących wyznaczenia stref ograniczonych R nad obszarami miast oraz weryfikacji zasadności wprowadzenia proponowanych zmian regulacyjnych, wstrzymania wszelkich prac związanych z wyznaczaniem tych stref do czasu pełnego wyjaśnienia przedstawionych niżej kwestii, a także pilnego usunięcia § 3 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące.

W dniu 17 maja 2024 r. złożyłem wniosek o udostępnienie informacji publicznej do ULC z szeregiem pytań dotyczących zasadności podjęcia prac nad wyznaczaniem stref ograniczonych R nad obszarami miast przez ten organ. Niestety, mimo upływu ustawowego terminu, ULC nie odpowiedział na moje pytania, a zamiast tego zapowiedział odpowiedź po 2 miesiącach od daty złożenia wniosku, powołując się na rzekomą "obszerność wymaganej informacji". Uważam, że ten argument jest podnoszony wyłącznie w celu zwłoki, ponieważ na proste pytania, które powinny być znane przed podjęciem prac, ULC rezerwuje sobie ponad 2 dni na każde pytanie. Dowodzi to słuszności mojego żądania o zatrzymanie prac. W załączeniu przesyłam kopię złożonego wniosku.

Podczas spotkania przedstawicieli ULC ze środowiskiem lotniczym, które odbyło się 10 maja 2024 r w Spale, nie padły odpowiedzi na pytania dotyczące konieczności wprowadzenia ograniczeń minimalnych wysokości lotów ponad normy międzynarodowe i przepisy europejskie ze szkodą dla rozwoju rynku lotniczego.

Istnieje obawa, że projektowane ograniczenia mogą być podyktowane motywami nieadekwatnymi do sytuacji, takimi jak dążenie do odwetu na środowisku lotniczym lub arbitralne uleganie pojedynczym skargom mieszkańców. Warto podkreślić, że liczba takich skarg jest marginalna w stosunku do ogólnej liczby operacji lotniczych. Ponadto, ULC nie wykazał profesjonalizmu w reagowaniu na te skargi, nie przedstawiając merytorycznych argumentów dotyczących spełniania norm bezpieczeństwa i niskiego poziomu hałasu emitowanego przez statki powietrzne lotnictwa ogólnego. Niezbędne jest, aby osoby zaangażowane w proces tworzenia nowych restrykcji lotniczych nie były zaangażowane w proces tworzenia i represjonowania z poprzednich, posiadały odpowiednie kompetencje fachowe oraz były w stanie przedstawić rzetelne analizy ryzyka i skutków wprowadzanych zmian.

Proszę o ustalenie, czy ULC posiada odpowiednie zasoby, analizy i raporty uzasadniające wprowadzenie planowanych zmian oraz czy przeprowadzono oceny ryzyka i skutków, w tym dotyczące poziomu bezpieczeństwa, hałasu i dostępności przestrzeni powietrznej.

Wyrażam zaniepokojenie w związku z zapowiedziami ULC dotyczącymi wprowadzania wyrywkowych, pozbawionych kontekstu restrykcji, które w innych krajach wypracowane były w wyniku rzetelnych analiz lokalnych. ULC powinien skupić się na egzekwowaniu prawa, a nie jego tworzeniu.

Podkreślam, że wszelkie prace ULC powinny być realizowane z wyraźnie określonym ratio legis, aby uniknąć niepotrzebnego wydatkowania publicznych środków. Wzywam do podjęcia działań mających na celu wstrzymanie prac do czasu pełnego wyjaśnienia wszystkich przedstawionych wątpliwości i przeprowadzenia gruntownej kontroli.

Niestety, doświadczenia z przeszłości pokazują, że mechanizm konsultacji, który ULC obiecuje przeprowadzić, nie zawsze jest skuteczny. Dotychczasowe rozporządzenie w sprawie ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące, które naruszało prawo, przeszło płynnie przez ten mechanizm. Jego skutki wyrządziły reputacji ministerstwa oraz wielu pilotom znaczne szkody. Krąg podmiotów objęty konsultacjami był zawężony, niereprezentatywny, a tendencyjna argumentacja wniosku wprowadzała w błąd. ULC liczy, że uda się znowu wykorzystać ten sam mechanizm i konsekwentnie po raz kolejny dąży do narażenia ministerstwa na kompromitację, a sektor lotnictwa ogólnego na szkodę.

Zapis rozporządzenia dotyczący minimalnych wysokości lotów uznawany jest przez sądy jako nieważny, a zgodnie ze stanowiskiem EASA bez publikacji odpowiednich map lotniczych niemożliwy do zastosowania i w związku z tym powinien zostać pilnie usunięty. Warto również podkreślić, że konieczność respektowania stref ograniczonych R wynika już z wiążących przepisów europejskich. Zatem nawet jeśli w wyniku procesu opisanego w Art. 119 ust. 4 Prawa Lotniczego (który nie należy mylić z kwestionowaną inicjatywą ULC) powstaną nowe strefy ograniczeń, zapis ten pozostaje niepotrzebny, ponieważ obowiązują już przepisy wydane przez organy europejskie. Należy jak najszybciej usunąć ten konflikt prawa, ponieważ sprzeczność przepisów krajowych i europejskich prowadzi do trudności interpretacyjnych, zwłaszcza po stronie urzędników ULC, którzy mają inne niż zapisane w konstytucji postrzeganie hierarchii prawa. Apeluję więc o podjęcie niezbędnych działań mających na celu wykreślenie tego zapisu z rozporządzenia lub przedstawienie szczegółowego uzasadnienia dla ewentualnego utrzymania obecnego stanu prawnego.

Dnia 28 czerwca 2024 roku Janusz Boczoń dostał następującą odpowiedź:

Szanowny Panie,

w odpowiedzi na wniosek z dnia 1 czerwca 2024 r. w sprawie podjęcia „pilnych czynności kontrolnych w sprawie działań Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) dotyczących wyznaczenia stref ograniczonych R nad obszarami miast oraz weryfikacji zasadności wprowadzenia proponowanych zmian regulacyjnych, wstrzymania wszelkich prac związanych z wyznaczaniem tych stref do czasu pełnego wyjaśnienia przedstawionych (…) kwestii, a także pilnego usunięcia § 3 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące”, Minister Infrastruktury wskazuje, co następuje.

Odnosząc się do kwestii złożonego przez Pana do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, dalej jako „Prezes ULC”, wniosku z dnia 17 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej „z szeregiem pytań dotyczących zasadności podjęcia prac nad wyznaczaniem stref ograniczonych R nad obszarami miast przez ten organ” oraz Zawiadomienia Prezesa ULC z dnia 29 maja 2024 r. o wyznaczeniu nowego terminu udostępnienia ww. informacji publicznej wskazać należy, iż w świetle art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), Prezes ULC był uprawniony do wyznaczenia dalszego terminu udostępnienia żądnych informacji. W wyniku podjętych działań weryfikacyjnych ustalono, iż organ dopełnił obowiązku powiadomienia Pana z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ww. ustawy o powodach braku możliwości udostępnienia żądnych informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz o nowym terminie w jakim udostępni informację.

Wyżej wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał zostać złożony ze względu na wątpliwości związane z materią poruszoną podczas spotkania przedstawicieli Urzędu Lotnictwa Cywilnego ze środowiskiem lotniczym, które odbyło się w dniu 10 maja 2024 r. w Spale, tj. koncepcją odejścia od obecnej konstrukcji przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące (Dz. U. poz. 617) opartej na granicach administracyjnych miast, na rzecz ustanowienia stref R nad miastami.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2024 r. zwrócono uwagę, że podczas ww. spotkania z dnia 10 maja 2024 r. „nie uzasadniono w ogóle rzekomej konieczności wprowadzenia ograniczeń minimalnych wysokości lotów ponad normy międzynarodowe i przepisy europejskie, które mogą mieć negatywny wpływ zarówno na rozwój rynku lotniczego, bezpieczeństwo operacji lotniczych jak i na środowisko naturalne, chociażby z uwagi na konieczność częstego oblatywania stref ograniczeń, co zwiększa w efekcie ślad węglowy oraz emisję ołowiu z benzyny lotniczej itd.”.

Pana zdaniem „istnieje obawa, że projektowane ograniczenia mogą być podyktowane motywami nieadekwatnymi do sytuacji, takimi jak dążenie do odwetu na środowisku lotniczym lub arbitralne uleganie pojedynczym skargom mieszkańców”, a ponadto „niezbędne jest, aby osoby zaangażowane w proces tworzenia nowych restrykcji lotniczych nie uczestniczyły wcześniej w nieuzasadnionym represjonowaniu środowiska lotniczego.”.

W konsekwencji wystąpił Pan o „ustalenie, czy ULC posiada odpowiednie zasoby, analizy i raporty uzasadniające wprowadzenie planowanych zmian oraz czy przeprowadzono oceny ryzyka i skutków, w tym dotyczące poziomu bezpieczeństwa, czynników środowiskowych i dostępności przestrzeni powietrznej”.

Minister Infrastruktury, w związku z powyższym oraz innymi wystąpieniami o tożsamym przedmiocie sprawy, które zostały skierowane do Ministra Infrastruktury oraz innych organów administracji rządowej w różnych trybach, m.in. w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870) i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podjął czynności analizujące i weryfikujące ich przedmiot, w tym w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące, a także zarzuty postawione wobec Prezesa ULC. W konsekwencji Minister Infrastruktury zwrócił się do Prezesa ULC o przedstawienie stanowiska oraz wyjaśnień do poruszonych przez Pana kwestii.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż Prezes ULC jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach lotnictwa cywilnego oraz działa na podstawie i w zakresie określonym ustawą z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 oraz z 2024 r. poz. 731), dalej jako „ustawa – Prawo lotnicze”. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze do kompetencji Prezesa ULC należą wszystkie sprawy związane z lotnictwem cywilnym, niezastrzeżone w niniejszej ustawie, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych na rzecz ministra właściwego do spraw transportu lub innych organów administracji publicznej. W szczególności, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 19 ustawy – Prawo lotnicze, do jego zadań i kompetencji należy nadzorowanie i kontrolowanie przestrzegania przepisów prawnych w zakresie lotnictwa cywilnego i lotniczej działalności gospodarczej, a także inicjowanie projektów aktów prawnych z zakresu lotnictwa cywilnego i ich zmian oraz udział w ich przygotowaniu.

Na podstawie przytoczonych powyżej przepisów Prezes ULC ma możliwość, w zakresie lotnictwa cywilnego, konstruowania propozycji rozwiązań prawnych w formie projektów aktów normatywnych, a także uczestniczenia w pracach nad projektami. Jednak Prezes ULC nie jest uprawniony do ich samodzielnego procedowania. Dlatego w celu wszczęcia prac legislacyjnych nad projektem aktu normatywnego, który został przygotowany w ULC, Prezes ULC kieruje przedmiotowy projekt wraz z wnioskiem o podjęcie prac legislacyjnych do ministra właściwego do spraw transportu.

W następstwie powyższego tutejszy organ dokonuje wstępnej oceny zaproponowanych rozwiązań legislacyjnych i podejmuje decyzję o wprowadzeniu takiego projektu do wykazu prac legislacyjnych Ministra Infrastruktury, co wiąże się z nadaniem biegu legislacyjnego projektowi i procedowaniem go zgodnie z postanowieniami uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2022 r. poz. 348).

Uwzględniając powyższy tryb postępowania, Minister Infrastruktury dokona obiektywnej oraz uwzględniającej interes wszystkich podmiotów oceny merytorycznej zaproponowanych przez Prezesa ULC rozwiązań prawnych, które były także przedmiotem obrad wspólnego cywilno-wojskowego organu doradczego ministra właściwego do spraw transportu, Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych, odpowiedzialnego za kształtowanie zasad zarządzania i wykorzystania przestrzeni powietrznej przez wszystkich jej użytkowników (tj. Komitetu Zarządzania Przestrzenią Powietrzną), po otrzymaniu od Prezesa ULC projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące wraz z wnioskiem o podjęcie prac legislacyjnych. W ramach ww. oceny, Minister Infrastruktury po zebraniu całości dokumentacji, podda weryfikacji zasadność wypracowanych rozwiązań, skutki oraz wpływ na adresatów norm oraz podjęte przez Prezesa ULC działania, w tym przeprowadzone analizy.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że zgodnie z § 21 pkt 2 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów ww. projekt rozporządzenia skierowany zostanie do uzgodnień, konsultacji publicznych oraz opiniowania i udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny. W ramach konsultacji publicznych każdy zainteresowany podmiot, w tym osoba fizyczna, jest uprawiony do zgłoszenia uwag lub propozycji ujętego w Ocenie Skutków Regulacji danego projektu rozporządzenia.

Z poważaniem
z upoważnienia Ministra Infrastruktury

Dokument podpisany elektronicznie przez:

Jadwiga Żandarska
Dyrektor Departamentu Lotnictwa

Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏

Janusz Boczoń - pilot i instruktor. Autor bloga www.avialaw.blogspot.com

Przeczytaj również:
Analiza KTL AOPA Poland: Minimalne wysokości lotu nad miastami