Zakaz, a zasada równego traktowania podmiotów w obrocie gospodarczym?

Zgodnie z art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284) Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia wprowadzić zakazy i ograniczenia w ruchu lotniczym, m.in. ze względu na względy obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. To właśnie ten przepis wskazywany jest w każdorazowym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zakazów w ruchu lotniczym, na podstawie którego rząd polski wprowadza ograniczenia w wykonywaniu operacji powietrznych w związku z pandemią Covid-19. Pierwsze z rozporządzeń wydane zostało 13 marca 2020 r., a następnie zakazy w ruchu lotniczym przedłużane były kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów wydanymi na tej samej podstawie prawnej.

Po prawie 5 miesiącach od wprowadzenia pierwszych zakazów lotów analizując sytuację branży lotniczej w Polsce i na świecie należy zadać sobie pytania o zasadność wprowadzenia przez rząd tych zakazów, o ich zgodność z prawem polskim, a także o ich wpływ na sytuację podmiotów prowadzących działalność w zakresie przewozów lotniczych oraz działalność z nią ściśle powiązaną. Nie budzi wątpliwości, iż rząd polski wprowadzając zakaz lotów ograniczył swobodę wykonywania działalności gospodarczej wielu podmiotów. Stosownie do zapisów art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej i stanowi podstawę ustroju gospodarczego RP. Wynika z tego, iż wolność działalności gospodarczej jest prawem chronionym konstytucyjnie, a ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i to tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP).

W tym miejscu pojawia się pierwszy problem, wspólny dla wszystkich regulacji covidowych wydanych w Polsce, iż ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wprowadzane były na podstawie rozporządzeń, a nie ustaw. W przypadku ograniczeń w ruchu lotniczym samą możliwość ich wprowadzenia wraz z powodami, dla których mogą być wprowadzone określa ustawa, więc argument o wprowadzeniu zakazu lotów w sposób sprzeczny z art. 22 Konstytucji RP może być argumentem niewystarczającym. Dlatego też konieczne jest przeanalizowanie czy faktycznie zaistniała przesłanka z art. 119 ust. 2 pkt 2 Prawa lotniczego „określona jako względy bezpieczeństwa”. W uzasadnieniach do wszystkich projektów rozporządzeń o zakazie lotów czytamy bowiem, iż celem wprowadzenia regulacji jest ochrona obywateli polskich przed rozprzestrzenianiem się Covid-19. Uzasadnienie nie wskazuje jednak dlaczego akurat podróż lotnicza ma sprzyjać rozprzestrzenianiu się wirusa.

Należy zauważyć, że po wprowadzeniu rozporządzeń obowiązywanie zakazu lotów do niektórych krajów miało jednak miejsce w sytuacji, kiedy nie obowiązywały żadne ograniczenia w podróżowaniu do nich drogą lądową. Ta okoliczność daje asumpt do zadania kolejnego pytania: czy wprowadzenie zakazu lotów nie odbyło się z naruszeniem zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych? Konstytucja RP w art. 32 ust. 1 stanowi, iż wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władcze publiczne. Nadto ust. 2 tego przepisu Konstytucji RP mówi, iż nikt nie może być dyskryminowany w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Wprowadzenie zakazu lotów, przy otwartych granicach i braku ograniczenia w organizowaniu odpłatnych przewozów w transporcie drogowym czy kolejowym do państw objętych zakazem lotów ocenić należy, jako dyskryminację podmiotów działających na rynku przewozów i zajmujących się przewozami lotniczymi. Przy czym podmiot wprowadzający to ograniczenie w uzasadnieniu regulacji nie wskazuje na żadne argumenty, a tym bardziej dane uzasadniające, że przewozy lotnicze w dobie pandemii są niebezpieczne i wpływają negatywnie na sytuację epidemiologiczną. Zwrócić należy tu uwagę na badania naukowe dowodzące, że możliwość zarażenia się koronawirusem na pokładzie samolotu jest minimalna, a branża lotnicza restrykcyjnie przestrzega norm sanitarnych. Co więcej dla osób wracających z krajów objętych zakazem lotów nie wprowadzono obowiązku odbycia kwarantanny, co stanowi kolejny argument o tym, iż nie może być mowy o spełnieniu przesłanki „niezbędności ze względu na bezpieczeństwo RP”. Gdyby sytuacja epidemiologiczna panująca w krajach objętych zakazem lotów miała wpływać na bezpieczeństwo Polaków, to zasadne byłoby monitorowanie osób wracających z tych krajów lub zamknięcie granic Polski w ogóle, a to jednak nie nastąpiło.

Obecnie podróż lotnicza do większości krajów objętych zakazem jest możliwa, ale z lotnisk położonych na terytorium innego państwa. Jak sytuacja ta wpływa na rynek lotniczy w Polsce?

Dane statystyczne są bardzo złe. W najgorszej sytuacji zdają się być porty regionalne, tym bardziej, że zakaz lotów zbiegł się z sezonem przewozów charterowych realizowanych w dużej mierze z portów regionalnych. Niestabilność prawa i nieprzewidywalność regulacji wprowadzanych przez rząd wpływa negatywnie na chęć odbywania podróży lotniczych w ogóle. Pasażerowie obawiają się, iż lecąc do kraju trzeciego mogą spotkać się z nagłą sytuacją wprowadzenia zakazu lotów z/do danego kraju, a w konsekwencji z koniecznością szukania alternatywy powrotu (mimo zakupionych wcześniej biletów). Dotychczasowa praktyka wprowadzania zakazu lotów pokazuje, iż regulacje rozporządzeń są nieprecyzyjne, a przez to ich interpretacja jest nieprzewidywalna.

Przykładem na nieprecyzyjność regulacji jest chociażby zapis o możliwości wyrażenia zgody na lot do/z kraju objętego zakazem przez Premiera RP. Jednakże rozporządzenie nie zawiera przesłanek udzielenia takiej zgody, decyzja ma zatem charakter stricte uznaniowy, co powoduje niepewność obrotu gospodarczego. W rozporządzeniu nie wskazano też trybu i terminu wydania takiej decyzji.

Dopiero w wydanym w dniu 31 sierpnia 2020 r. rozporządzeniu w sprawie zakazów w ruchu lotniczym znalazł się przepis dotyczący lotów czarterowych (§1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia) stanowiący, iż zakazu nie stosuje się do statków powietrznych wyczarterowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia na zlecenie organizatora turystyki lub podmiotu działającego na jego zlecenie. Redakcja przepisujest nieprecyzyjna i rodzi zasadnicze pytanie czy chodzi o wszystkie loty czarterowe czy tylko loty powrotne. Literalna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż zakazu nie stosuje się do lotów wyczarterowanych przed wejściem w życie rozporządzenia i powoduje, iż po raz kolejny trzeba zadać pytanie o to czy faktycznie spełniona została przesłanka określona w art. 119 ust. 2 pkt 2 Prawa lotniczego.

Niezależnie od tego, wprowadzenie do rozporządzenia wyłączenia w zakresie statków powietrznych wyczarterowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stawia w gorszej sytuacji przewoźników przewoźników prowadzących przewóz regularny, a zwłaszcza linie nisko-kosztowe. Wykonywane bowiem przez nich loty do kraju objętego zakazem, do którego jednak można polecieć czarterem wykupionym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, są już objęte pełnym zakazem. Pojawia się zatem pytanie czy pasażer lecący czarterem jest mniejszym zagrożeniem dla rozprzestrzeniania się COVID-19 niż pasażer, który wykupił bilet na lot regularny u taniego przewoźnika?

Skoro zgodnie z art. 119 ust. 1 Prawa lotniczego polska przestrzeń powietrzna jest dostępna na równych prawach dla wszystkich jej użytkowników to dlaczego Rada Ministrów różnicuje zasady wykonywania lotów czarterowych i regularnych na tych samych trasach? Trudno wskazać tu na logiczne uzasadnienie takich a nie innych przepisów rozporządzenia.

Sytuacja na rynku lotniczym wywołana wprowadzeniem zakazu lotów oraz jego kształtem i podstawami prawnymi aktualizuje pytanie o to czy podmioty z branży lotniczej, które poniosły z związku z tym znaczące straty występować będą o odszkodowania od Państwa Polskiego. Należy pamiętać, iż konsekwencjami ekonomicznymi zakazu poza przewoźnikami, portami lotniczymi czy firmami świadczącymi obsługę naziemną w znacznym stopniu dotknięci zostali także pracownicy tych firm, wielu z nich zatrudnionych na umowach typu B2B. Redukcje zatrudnienia objęły całą branżę lotniczą. Sytuacja niepewności co do restrykcji w ruchu lotniczym odbiła się także na ośrodkach kształcenia i spowodowała spadek popytu na szkolenia lotnicze. Podmioty z rynku lotniczego mierzyć będą musiały się także z roszczeniami pasażerów z tytułu odwołanych połączeń.

Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej. Zatem podstawą do dochodzenia ewentualnych roszczeń będzie wykazanie, iż wprowadzenia zakazu lotów odbyło się na naruszeniem prawa, co oceniane będzie w stosownym postępowaniu. Jednakże zakres wątpliwości pojawiających się co do zgodności zakazu lotów z obowiązującym prawem oraz pytań czy przy jego wydawaniu do doszło do dyskryminacji podmiotów wykonujących przewozy lotnicze powoduje, iż procesy odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa są wielce prawdopodobne. Przedsiębiorcy branży lotniczej zostali ograniczeni w możliwości prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej co nastąpiło bez wyraźnego uzasadnienia. Ponadto rząd ograniczając możliwość wykonywania transportu lotniczego nie ograniczył możliwości wykonywania transportu drogowego czy kolejowego do tych samych krajów. Zakaz lotów wprowadzony jako środek mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się koronawirusa de facto doprowadził do dyskryminacji przewoźników lotniczych na rynku transportowym.

Patrycja Leśkiewicz, adwokat
Karolina Bonarska – Lenarczyk, radca prawny
Dominik Punda, pilot liniowy i doświadczalny