No bo jak rozpoznać granice administracyjne z powietrza? Wniosek KTL AOPA Poland do Ministra Adamczyka

13 lutego 2020 r., Krajowe Towarzystwo Lotnicze AOPA Poland złożyło u Ministra Infrastruktury, Pana Andrzeja Adamczyka, Wniosek o nowelizację treści §3.1 pkt 2) rozporządzenia w sprawie zakazów lub ograniczeń  lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące.

Pełna treść dokumentu:

Szanowny Panie Ministrze,

Krajowe Towarzystwo Lotnicze KTL AOPA Poland, skupia w swoich szeregach osoby fizyczne i prawne, są w śród nich piloci, właściciele statków powietrznych, lotnicze organizacje szkoleniowe, ośrodki obsługi technicznej związane z lotnictwem ogólnym. Jednym z najważniejszych celów, którym kieruje się Zarząd KTL AOPA Poland oraz jego Członkowie jest podnoszenie bezpieczeństwa latania, zwiększenia świadomości prawa i przepisów w obszarze operacji lotniczych oraz sprawności technicznej i ekonomicznej lotnictwa ogólnego. W tym celu Zarząd Stowarzyszenia stara się reprezentować Lotnictwo Ogólne na forum parlamentarnym, rządowym i administracyjnym w kraju i zagranicą, a także włączać się w inicjatywy innych podmiotów aktywnie powiązanych z obszarem lotnictwa ogólnego - General Aviation (GA).

W treści Rozporządzenia w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące Dz.U. z 2019 r. poz. 617 w §3 ust. 1 zawarty jest termin „granice administracyjne miast”  „2) zakaz wykonywania lotów nad obszarami miast w ich granicach administracyjnych odpowiednio dla miast:”.  Pragniemy zwrócić uwagę na szereg aspektów tak sformułowanego ograniczenia zgodnie z zasadą audiatur et altera pars.

1. W lotnictwie mówimy, że przepisy wykonywania lotów pisane są krwią lotników. Tak jest istotnie. Pomimo znacznego postępu technologicznego każdy statek powietrzny czy urządzenie bezzałogowe może ulec awarii lub awarii krytycznej. W przypadku lotnictwa załogowego pilot będzie próbował do końca zapanować nad statkiem powietrznym kierując go w miejsce, w którym jego szanse przeżycia a tym samym zabezpieczenia osób i mienia na ziemi będą największe. Ustawa Prawo lotnicze Dz.U. 2019 poz. 1580 w art. 114 deleguje na dowódcę statku powietrznego nie tylko (ust. 1) konieczność stosowania się do przepisów i zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia znajdującego się na jego pokładzie ale również (ust. 2) zobowiązuje dowódcę do zastosowania wszelkich niezbędnych środków w celu ratowania pasażerów i załogi. Jednym z tych środków może być decyzja o lądowaniu przymusowym w miejscu całkowicie bezpiecznym w tym np. leżącym w granicach administracyjnych miast. W trakcie normalnego przelotu, pilot nie będzie nadmiernie ryzykował i przebywał na małej wysokości nad obszarem nienadającym się do lądowania awaryjnego, tym samym może kierując się nadrzędnym interesem bezpieczeństwa, pozostawać fizycznie nad obszarem leżącym w granicach administracyjnych miasta ale na wysokości i w zasięgu dolotu do miejsca ewentualnego lądowania. W sytuacji startu, odlotu, dolotu, lądowania zgodnie z §5 pkt 1 statek powietrzny może znajdować się w granicach administracyjnych miasta, nad gęstą miejską zabudową i na wysokościach niższych umożliwiających bezpieczne wykonanie odpowiednich manewrów normalnego odlotu czy przylotu ale wykluczających możliwość bezpiecznego lądowania awaryjnego. Podobnie jak inne loty opisane w tym punkcie. Sam fakt przelotu nawet nad wysuniętym obszarem nawet zwartej zabudowanym lub obszarem rozproszonej zabudowy miejskiej (osiedla domów) – przez kilka do kilkunastu sekund – nie powoduje zwiększenia ryzyka dla jego mieszkańców, jeśli pilot wykonuje lot na wysokościach nie niższych niż minimalne i kieruje się w działaniu intencją zapisu §3 pkt 3 rzeczonego rozporządzenia. To nie granice administracyjne determinują bezpieczeństwo ale rozsądek i poszanowanie przepisów ruchu lotniczego, procedur i obowiązujących zasad oraz niekodyfikowalna dobra praktyka lotnicza. Dowodem posiadania minimum kwalifikacji do podejmowania odpowiedzialnych decyzji i działalności lotniczej jest ważna licencja pilota lub świadectwo kwalifikacji.

2. Minimalne wysokości lotu opisane są w punkcie SERA.3105 czyli załączniku do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 923/2012 ustanawiającego wspólne zasady w odniesieniu do przepisów lotniczych i operacyjnych dotyczących służb i procedur żeglugi powietrznej oraz zmieniające rozporządzenie wykonawcze (WE) nr 1035/2011 oraz rozporządzenie (WE) nr 1265/2007, (WE) nr 1794/2006, (WE) nr 730/2006, (WE) nr 1033/2006 i (UE) nr 255/210. Zwróćmy uwagę na termin zastosowany w języku polskim „zabudową dużych miast” oraz w języku angielskim „congested areas of cities”.

• SERA.3105 Minimalne wysokości lotu
  Z wyłączeniem sytuacji, w których jest to konieczne ze względu na start lub lądowanie, lub w przypadku uzyskania zezwolenia właściwego organu, statek powietrzny nie wykonuje lotu nad gęstą zabudową dużych miast, miasteczek, osiedli lub nad zgromadzeniem osób na wolnym powietrzu, chyba że lot odbywa się na takiej wysokości, która w przypadku sytuacji awaryjnej pozwoli na wykonanie lądowania bez nadmiernego narażania osób lub mienia na ziemi. Minimalne wysokości dla lotów VFR określono w SERA.5005 lit. f), a dla lotów IFR w SERA.5015 lit. b).
  
  
• SERA.3105 Minimum heights
  Except when necessary for take-off or landing, or except by permission from the competent authority, aircraft shall not be flown over the congested areas of cities, towns or settlements or over an open-air assembly of persons, unless at such a height as will permit, in the event of an emergency arising, a landing to be made without undue hazard to persons or property on the surface. The minimum heights for VFR flights shall be those specified in SERA.5005(f) and minimum levels for IFR flights shall be those specified in SERA.5015(b).
  Dodajmy w tym miejscu jeszcze treść punkt f) SERA.5005 Przepisy wykonywania lotów z widocznością
  
  „Z wyjątkiem sytuacji, gdy jest to konieczne ze względu na start lub lądowanie lub gdy uzyskano zezwolenie właściwego organu, lot VFR nie jest wykonywany:
  1)    nad gęstą zabudową dużych miast, miasteczek, osiedli lub nad zgromadzeniem osób na wolnym powietrzu na wysokości względnej mniejszej niż 300 m (1 000 ft) nad najwyższą przeszkodą znajdującą się w promieniu 600 m od statku powietrznego;”

Zgodnie z Oświadczeniem Rządowym (Dz.U. 2003 nr 146 poz. 1413) Rzeczpospolita Polska jest związana załącznikiem nr 2 „przepisy ruchu lotniczego” (załącznik do obwieszczenia nr 20 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 25 listopada 2019 r.)  czyli „Rules of the Air” do ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polskę Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.U. z 1959 r. poz. 212 z późn. zm.), który stanowi międzynarodowy standard. Poniżej treść w wersji językowej angielskiej i polskiej.

• 3.1.2 Minimum heights
  Except when necessary for take-off or landing, or except by permission from the appropriate authority, aircraft shall not be flown over the congested areas of cities, towns or settlements or over an open-air assembly of persons, unless at such a height as will permit, in the event of an emergency arising, a landing to be made without undue hazard to persons or property on the surface.
  
  
• 3.1.2 Minimalne wysokości lotu
  Statek powietrzny nie wykonuje lotu nad obszarami zabudowanymi dużych miast i osiedli lub nad zgromadzeniem osób na wolnym powietrzu, chyba że lot odbywa się na takiej wysokości względnej, która pozwoli w przypadku zagrożenia, na wykonanie lądowania bez niepotrzebnego narażania osób lub mienia znajdujących się na ziemi. Wymaganie to nie obowiązuje w sytuacjach koniecznych przy starcie lub lądowaniu, albo gdy właściwa władza zezwoliła na niestosowanie się do powyższego wymagania.

Jak jednoznacznie widać, od lat konsekwentnie tak ICAO jak i Komisja Europejska stosują termin ogólny a tym samym jednoznacznie właściwy i optymalny dla definiowania obszarów, dla których wymagane są szczegółowe wytyczne co do zwiększenia minimalnych wysokości lotu. Treść §5 w związku z §132 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. 2016 poz. 283) ujmuje jednoznacznie:

• §5 „Przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą.”

Stoimy na stanowisku że dla zachowania spójności terminologicznej tego punktu rozporządzenia wykonawczego dokumentem wzorcowym w odniesieniu do regulowanej materii w treści §3 winny być terminy stosowane i znaczeniowo zgodne w przywołanych w tym punkcie aktach normatywnych (ICAO i KE).

Zauważmy, że np. w rozporządzeniu regulującym tę kwestię opublikowanym w 2003 roku użyto określeń „zwarta zabudowa miasta stołecznego Warszawy” czy „część przestrzeni powietrznej nad obszarami miast o liczbie…” i zapisy te były przez pilotów przez lata jednoznacznie interpretowane i nie nastręczały trudności w stosowaniu.

3. Wiążący Rzeczpospolitą Polską Załącznik 6 Część II „Eksploatacja statków powietrznych” Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r w punkcie 2.4.2.2 w ppkt. d) 2) nakłada wymóg wyposażenia statku powietrznego w „aktualne mapy stosowne dla trasy planowanego lotu oraz wszystkich ewentualnych tras, wobec których można oczekiwać, że lot, w razie konieczności, zostanie na nie skierowany;”. Załącznik 4 (załącznik do obwieszczenia nr 26 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 grudnia 2019 r.) do Konwencji opisuje precyzyjnie wszystkie zalecane do stosowania mapy lotnicze oraz normuje zakres ich warstwy informacyjnej. Dla celów prowadzenia nawigacji wzrokowej stosuje się mapę lotniczą – ICAO 1:500 000, której dokładny opis znajduje się w rozdziale 17 tego Załącznika. Istotny tu jest punkt 17.7 Środowisko techniczne i topografia.

• 17.7.1 Obszary zabudowane
• 17.7.1.1 Mapa będzie przedstawiać miasta, miejscowości i wsie wybrane ze względu na ich znaczenia dla nawigacji lotniczej z widocznością.
• 17.7.1.2 Zalecenie. – W przypadku miast i większych miejscowości zaznacza się zarys zwartej zabudowy (a nie granice administracyjne).”

Warto przywołać tu za Załącznikiem co oznacza termin „zalecenie”: 

• „Zalecane metody postępowania. Wszelkie wymagania dotyczące cech fizycznych, konfiguracji, materiałów, działania, personelu lub procedur, których jednolite zastosowanie uznawane jest za pożądane w interesie bezpieczeństwa, regularności lub efektywności międzynarodowej żeglugi powietrznej, i których Umawiające się Państwa podejmą próbę stosowania zgodnie z Konwencją.”

Mapa Lotnicza ICAO w skali 1:500 000 jest wydawana jako Produkt informacji lotniczej zgodnie z punktem 5.2.5.3 ppkt c) Załącznika 15 „Służby informacji lotniczej” do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. wiążącego Rzeczpospolitą Polską przez instytucję zapewniającą taką służbę. Art.4. pkt 1 ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1967) oraz zgodnie z art. 128 ustawy Prawo lotnicze  wyznacza się Agencję podległą ministrowi właściwemu do spraw transportu (art. 2.) do zapewnienia miedzy innymi służby informacji lotniczej. Oczywistym jest, że pilot zgodnie z SERA.2010 pkt. b) zapoznaje się z wszystkimi dostępnymi informacjami adekwatnymi i uzyskanymi z wiarygodnych źródeł – mapa lotnicza, AIP, itp. 

Jest oczywiste, że żeglarz korzysta z mapy morskiej, kierowca – samochodowej, geolog – geologicznej a pilot z mapy lotniczej wydanej przez wyznaczony i certyfikowany do tego organ. Tylko takie działanie w obszarze lotnictwa jest racjonalne. Rozporządzenie w aktualnej treści nakłada na pilota niewykonalny (nie tylko w tej skali mapy) obowiązek naniesienia na mapę wszystkich granic administracyjnych miast a następnie prowadzenia lotu w taki sposób aby nie naruszyć i tak niewidocznych i nierozróżnialnych w terenie granic administracyjnych. Gdyby jednak jakiś pilot postanowił to zrobić musiał by się najpierw przebić przez liczbę 849 miast wymienionych w przywołanym w treści §3 pkt 2 Rozporządzenia dokumencie „Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym”, dla których powinien byłby sprawdzić liczbę ludności a następnie znaleźć mapę lub opis granic administracyjnych po czym nanieść to wszystko na wykorzystywaną mapę. To zadanie jest praktycznie niewykonalne. 

Należy zauważyć iż to Polska Agencja Żeglugi Powietrznej zatrudnia wykwalifikowanych kartografów, którzy specjalizują się w transponowaniu informacji mającej znaczenie dla bezpieczeństwa żeglugi powietrznej oraz wpisywania jej w treść Lotniczej Mapy Polski ICAO. Jest to znana i stosowana na całym świecie metoda pogodzenia przepisów i informacji wymaganej do prowadzenia nawigacji według odniesienia wzrokowego oraz stanowi potwierdzony międzynarodowy standard bezpieczeństwa. Trudno nam sobie wyobrazić pilota z zagranicy, który będzie chciał wykonać tą tytaniczną pracę w celu wykonania lotu VFR w obszarze FIR Warszawa.

4.    Art. 119. ust. 1 Ustawy Prawo lotnicze, stanowi, iż

• „Polska przestrzeń powietrzna jest dostępna na równych prawach dla wszystkich jej użytkowników, a swoboda lotów w niej cywilnych statków powietrznych może być ograniczona wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia Prawa lotniczego, przy zachowaniu przepisów innych ustaw i wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym uchwał organizacji międzynarodowych.”

Dodatkowo należy zauważyć iż delegacja zawarta w pkt 4 przywołanego artykułu Ustawy nakłada na Ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, ministrami właściwymi do spraw wewnętrznych oraz środowiska, w drodze rozporządzeń, zachowania postanowień umów międzynarodowych dla wprowadzanych odnośnych ograniczeń.

• „1) może wprowadzić zakazy lub ograniczenia lotów nad obszarem całego państwa albo jego części na czas dłuższy niż 3 miesiące.
• 2) ….”

Nikt z pilotów nie kwestionuje zasadności wprowadzania ograniczeń, jest taka konieczność więc będziemy się do nich stosować. Jest to też w naszym własnym interesie bezpieczeństwa. Jednak należy zauważyć, że stosowanie się do tak sformułowanego zapisu restrykcji jest po prostu praktycznie niemożliwe – impossibilium nulla obligatio est.

Art. 122 ust. 1 Ustawy Prawo lotnicze nakłada na użytkownika polskiej przestrzeni powietrznej obowiązek niezwłocznego wykonania pleceń instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego, a ust. 2 daje możliwość organom – w odniesieniu do statku naruszającego zakaz lub ograniczenie wynikające z art. 119 ust. 4 – wezwania statku powietrznego 1) do zmiany kierunku lub wysokości lotu; 2) lądowania na wskazanym przez ten organ lotnisku; 3) wykonania innych poleceń, mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Sankcja karna wynikająca wprost z art. 211. ust. 1 pkt 8) w związku z art. 122 ust. 2 ustawy to grzywna, ograniczenie wolności lub kara pozbawieni wolności. Należy dodać iż pilot statku powietrznego wykonujący lot VFR w przestrzeni klasy G nie ma obowiązku utrzymania dwukierunkowej łączności radiowej (Dodatek 4 do rozporządzenia nr 923/2012 SERA) lub może być poza jej zasięgiem – i nie będzie miał możliwości zastosowania się do wydanych poleceń organu. Inną kwestią jest czy organ zapewniający służbę dozorowania radarowego będzie w stanie wychwycić takie naruszenie i czy zechce interweniować.

Podsumowując pilot może zostać ukarany za niezastosowanie się do niemożliwych do praktycznego zastosowania się w trakcie lotu ograniczeń.

Krajowe Towarzystwo Lotnicze jest gotowe do rozmów lub konsultacji w opisanej materii jeśli uzna Pan Minister to za konieczne. Zaniepokojenie budzi też delegacja zawarta w §5 pkt 1 ppkt 5), która w naszej opinii umożliwia wykonywanie operacji lotniczych o dużym poziomie ryzyka pozostawiając decyzję o ich wykonaniu w rękach jednej osoby, która kierując się doraźnym interesem może zadecydować o być albo nie być przedsiębiorstw lotniczych lub zablokować dostęp do infrastruktury lotniczej bez informowania służb ruchu lotniczego i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Zwracamy się do Pana Ministra, z pilną prośbą o zmianę wyrażenia „granic administracyjnych miast” na rozpoznawalny, znany i bezpiecznie stosowany w lotnictwie przez dziesięciolecia termin „obszaru gęstej zabudowy” albo „zwartej zabudowy” lub inny odpowiedni zapis zgody z aktami obowiązującymi, właściwie opisujący intencję pozostania poza gęstą zabudową, terenem silnie zurbanizowanym.

Ponieważ dotkliwość tej regulacji może być znaczna a poszanowanie prawa jest warunkiem bezpieczeństwa w lotnictwie zwracamy się o poparcie wszystkich pilotów nie tylko członków KTL AOPA Poland pod powyższym apelem.

Z poważaniem,
Zarząd KTL AOPA Poland

Do wiadomości:
1. Urząd Lotnictwa Cywilnego
ul. Marcina Flisa 2
02-247 Warszawa

2. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej
ul. Wieżowa 8
02-147 Warszawa

Polecamy również:

Lotnicze absurdy: „Zakazy i ograniczenia lotów w nowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury"
Blog Mikołaja Doskocza: Wysokości lotów nad miastami – nowe przepisy