36. Posiedzenie Komitetu Prawnego ICAO

W dniach od 30 listopada do 3 grudnia 2015 r. odbyło się 36. Posiedzenie Komitetu Prawnego Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) - ICAO Legal Committee. Komitet Prawny ICAO został powołany podczas pierwszej sesji Zgromadzenia ICAO w 1947 roku. Komitet ma za zadanie doradzać Radzie oraz Zgromadzeniu ICAO w zakresie kwestii prawnych oraz przygotowywać projekty międzynarodowych konwencji oraz ich protokołów w zakresie prawa lotniczego. W skład Komitetu wchodzą wszystkie 193 Państw Członkowskich ICAO i każde posiada jeden głos. Zgodnie z jego konstytucją, Komitet złożony jest z ekspertów z zakresu prawa oddelegowanych przez Państwa Członkowskie. W posiedzeniach Komitetu mogą brać udział również organizacje zaproszone przez Radę ICAO. W 36. Sesji Komitetu wzięło udział 61 państw członkowskich oraz 9 międzynarodowych organizacji reprezentowanych przez 134 przedstawicieli i obserwatorów. W imieniu Polski w posiedzeniu wzięła aktywny udział również polska delegacja, w tym Stały Przedstawiciel w Radzie ICAO.

Posiedzenie Komitetu zostało otwarte przez Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady ICAO, Pana Englebert Zoa Etundi, który powitał wszystkich delegatów i obserwatorów w imieniu Rady, jej Prezydenta oraz Sekretarza Generalnego. Po przedstawieniu ustalonego planu prac Komitetu wyraził ufność, że Komitet podczas kilkudniowej sesji wykona swoje zaplanowane zadania i przekaże Radzie swoje zalecenia do dalszych decyzji. W ramach sesji otwarcia głos zabrał Pan Terry Olson, który pełni funkcję Przewodniczącego Komitetu Prawnego ICAO. Poprosił zgromadzone Delegacje o uczczenie minutą ciszy pamięć Pani Hilma Hitula, która zmarła w dniu 17 kwietnia 2015 r. Pani Hitula została powołana na funkcję Czwartej Wiceprzewodniczącej Komitetu Prawnego ICAO podczas jego 35. Sesji. W swoim kraju – Namibii piastowała stanowisko starszego prawnika w Generalnej Dyrekcji ds. Lotnictwa Namibii.

Komitet następnie zaakceptował Agendę spotkania i zdecydował, że Komitet odbędzie 6 spotkań. Sekretariat Komitetu złożony był z pracowników Sekretariatu ICAO. Pierwszym dokumentem przestawionym podczas posiedzenia był dokument dotyczący aktów oraz przestępstw mających znaczenie dla międzynarodowej społeczności lotniczej i nie będących przedmiotem istniejących międzynarodowych instrumentów prawa lotniczego. Dokument przywołał wyniki Konferencji Dyplomatycznej zorganizowanej pod auspicjami ICAO w dniu 4 kwietnia 2014 roku, która zaakceptowała Protokół zmieniający Konwencję w sprawie przestępstw i niektórych innych czynów popełnionych na pokładzie statków powietrznych (Protokół Montrealski z 2014 r.) oraz wydała rezolucję wzywającą Radę ICAO do poproszenia Sekretariatu ICAO w celu aktualizacji Materiału Doradczego w sprawie Aspektów Prawnych dotyczących Niesfornych/Trudnych Pasażerów – tzw. Circular 288. W celu ewentualnego wypracowania bardziej szczegółowej listy przestępstw i innych czynów oraz konieczności wprowadzenia zmian do materiału doradczego spowodowanej akceptacją protokołu, została powołana Grupa Zadaniowa ds. Aspektów Prawnych dotyczących Niezdyscyplinowanych Pasażerów. Przewodnicząca Grupy dr hab. Małgorzata Polkowska, stała przedstawicielka Polski w Radzie ICAO przestawiła raport z prac Grupy po pierwszym spotkaniu we wrześniu 2015 r. Grupa zdecydowała o pozostawieniu listy przestępstw niezmienioną, jako że pokrywa ona się z przypadkami zachowań pasażerów, które mają miejsce na pokładzie statków powietrznych. Grupa składa się z trzech podgrup, którym zadaniem jest przygotowanie tekstów kolejnych rozdziałów nowego materiału doradczego. Grupom przewodniczą Singapur, Kenia i Finlandia. Wiele delegacji poparły dotychczasowe prace Grupy, której następne spotkanie planowane jest pod koniec marca 2016 r.

Następnym punktem dyskusji komitetu był dokument dotyczący konfliktu interesów. Dokument przedstawiony przez Sekretariat zawierał wyniki ankiety przeprowadzonej wśród państw członkowskich ICAO. Raport został przygotowany na podstawie 43 odpowiedzi, w tym z Polski. Większość państw biorących udział w ankiecie poinformowało, że posiada w swoim porządku prawnym narzędzia dotyczące konfliktu interesów oraz uznają je za efektywne. Dokument podkreślił natomiast konieczność wprowadzenia ram prawnych dotyczących konfliktu interesów we wszystkich państwach członkowskich w celu uniknięcia sytuacji, w których konflikt interesów mógłby wpłynąć na bezpieczeństwo lub ochronę lotnictwa cywilnego. Podczas dyskusji wiele delegacji poparło raport i wyraziło aprobatę do przygotowania rezolucji do akceptacji przez Zgromadzenie ICAO, która promowałaby świadomość o potencjalnych zagrożeniach ze strony występowania konfliktu interesów w branży lotniczej. Komitet zdecydował, że zainteresowane państwa przygotują i przedstawią rezolucję Zgromadzeniu, a także pozostałe państwa, które nie wzięły jeszcze udziału w ankiecie, przygotują odpowiedź w celu przekazania dodatkowych informacji oraz najlepszych praktyk w zakresie konfliktu interesów. Sekretariat został zobligowany do zestawienia danych otrzymanych z państw członkowskich w zakresie: rozdziału odpowiedzialność i zarządzania pomiędzy regulatorami oraz dostawcami usług kontrolowanymi przez państwo, migracją pracowników pomiędzy instytucjami nadzorującymi oraz podmiotami nadzorowanymi oraz wykonywanie obowiązków nadzorczych przez wyznaczony lub oddelegowany personel.

Następnym punktem dyskusji były aspekty bezpieczeństwa związane z liberalizacją oraz art. 83 bis konwencji chicagowskiej. Komitet zapoznał się z dokumentem przedstawionym przez Sekretariat, przywołujący decyzję 35. Sesji Komitetu Prawnego w zakresie sformowania Grupy Zadaniowej ds. art 83 bis, która została zaakceptowana przez Radę ICAO. Grupa zadaniowa, która powstała we wrześniu 2014 miała na celu wypracowanie rekomendacji zmian ICAO Circular 295 a także zidentyfikowanie możliwości do rozważenia przez ICAO alternatywnego systemu rejestrowania umów z zakresu art. 83 bis. Rekomendacje, które wypracowała Grupa zostały przedstawione przez jej Przewodniczącego Pana Johna Thachet z kanadyjskiej delegacji. Jedną z rekomendacji było utworzenie Podręcznika zmieniającego Circular 295. Skonsolidowany projekt tekstu podręcznika powinien być gotowy w kwietniu 2016 do akceptacji przez członków Grupy, a następnie przekazany do Sekretarza Generalnego ICAO pod koniec lata 2016 i opublikowany na jesieni 2016 r. Jedną z rekomendacji było wprowadzenie elektronicznego systemu rejestracji i publikacji umów z art. 83 bis na portalu online. System ten według rekomendacji mógłby być później rozszerzony do wykorzystania na cele rejestracji innych umów i porozumień lotniczych. Wiele delegacji poparło pięć rekomendacji, w tym szczególnie tę o utworzeniu systemu rejestracji, mając na uwadze szybkie transfery statków powietrznych na podstawie tzw. wet-leasingu.

Kolejnym punktem agendy była dyskusja na temat kwestii prawnych związanych z bezzałogowymi statkami powietrznymi. Sekretariat przedstawił Komitetowi dokument zawierający przegląd istniejących międzynarodowych instrumentów prawa lotniczego w zakresie odpowiedzialności za używanie zdalnie pilotowanych statków powietrznych (RPAS). W ogólnym podsumowaniu studium podkreślono, że aktualny reżim prawny jest adekwatny do ulokowania technologii zdalnie pilotowanych statków powietrznych. Komitet podczas dyskusji poparł prace sekretariatu, jednak wskazał na obszary, które w dalszym ciągu wymagają kontynuacji: np. rejestracja, operacje ponad granicami państw, operacje nad otwartym morzem, a także możliwe zmiany kontroli nad zdalnie pilotowanym statkiem powietrznym w trakcie międzynarodowych lotów. Komitet uzgodnił, że punkt dotyczący RPAS powinien być poparty szczegółową informacją z Państw Członkowskich na temat krajowych porządków prawnych w celach porównawczych oraz zidentyfikowania innych możliwych kwestii na polu międzynarodowych operacji jakich krajowy porządek prawny mógłby nie rozwiązać. Kwestionariusz zostanie przygotowany i wysłany podczas pierwszego kwartału 2016 r. W tym samym punkcie zostały przedstawione prezentacje dotyczące prac ICAO w zakresie bezzałogowych statków powietrznych informujące o Seminarium RPAS, które miało miejsce w marcu 2015 r. oraz o pracach ICAO RPAS Panel. Najbliższe trzecie spotkanie RPAS Panel będzie miało miejsce w dniach 14-18 grudnia 2015 r. Polska będzie pełniła rolę obserwatora w panelu.

Polska Delegacja w swoim wystąpieniu podziękowała ICAO za wysyłki zmierzające do integracji RPAS z załogowym ruchem lotniczym a także podziękowała Biuru Prawnemu ICAO za przygotowanie kompleksowego studium dotyczącego odpowiedzialności (szczególnie wobec osób trzecich) związanej z użytkowaniem bezzałogowych statków powietrznych. Polska poparła przyszłe wysiłki ICAO w celu identyfikacji innych możliwie istniejących luk w międzynarodowym systemie prawnym dotyczących rejestracji, bezpieczeństwa, ochrony lotnictwa a także innych obszarów. Polska poparła tym samym propozycję utworzenia kwestionariusza, popartego również m. in. przez delegatów z Francji, Belgi oraz Czech. Polska delegacja dodatkowo poinformowała, że pomimo zorientowania się prac ICAO na bezpilotowe statki powietrzne w międzynarodowej przestrzeni powietrznej, popiera rozważnie włączenia kwestii „małych dronów” w program prac ICAO i ewentualnego utworzenia materiałów doradczych dla państw, w których nie uregulowano jeszcze kwestii operacji bezzałogowymi statkami powietrznymi. Polska delegacja wskazała ponadto na przykładzie Polski, że regulacje na poziomie krajowym już istnieją i zadaniem ICAO oraz państw członkowskich jest podnoszenie świadomości opinii publicznej o zagrożeniach związanych z wykonywaniem operacji bezzałogowymi statkami powietrznymi w sposób nieodpowiedzialny i niezgodny z prawem. Jako przykład została podana kampania informacyjna Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotycząca dobrych praktyk bezpiecznego latania dronami.

Następnym punktem przedyskutowanym przez komitet były zagadnienia związane z systemami CNS/ATM włączając w to globalny system nawigacji satelitarnej GNSS oraz ustanowienie międzynarodowych ram prawnych w tym zakresie. Komitet wysłuchał prezentacji przedstawionej przez sekretariat w przedmiotowych zakresie i zdecydował o potrzebie dalszego monitorowania tej kwestii i podejmowania niezbędnych aktywności w ramach rozwoju przedmiotowego punktu. W ramach kolejnego punktu: promocja ratyfikacji międzynarodowych instrumentów prawnych, przedstawiono status ratyfikacji międzynarodowych instrumentów prawa lotniczego oraz została wskazana ogromna rola międzynarodowych konferencji prawniczych zmierzających do promocji ich ratyfikacji. Została w tym punkcie przywołana między innymi Konferencja Międzynarodowego Prawa Lotniczego, która została zorganizowana w Warszawie w 2014 r. z okazji 85-lecia podpisania Konwencji Warszawskiej. W ramach tego punktu Delegacja Korei przedstawiła dokument dotyczący zmiany tzw. Umowy tranzytowej z 1944 roku, biorąc pod uwagę zmiany z ostatnich 70 latach w zakresie ograniczania suwerenności nad przestrzenią powietrzną w Konwencji ONZ na temat Prawa Morza (1982) oraz w tzw. Traktacie o przestrzeni kosmicznej, jak również polityce transportu lotniczego w kierunku otwartego nieba zmierzające do używania najkrótszych dostępnych tras lotniczych. W podsumowaniu dokumentu Korea podkreśliła konieczność kontynuacji przez ICAO wzywania do powszechnego przystąpienia do Umowy tranzytowej, co zostało odnotowane przez Komitet.

Kolejnym punktem prac Komitetu było ustalenie statusu cywilnego/państwowego statku powietrznego. W tym punkcie agendy został zaprezentowany przez Polską Delegację dokument zgłoszony w imieniu 10 państw Środkowoeuropejskiej Grupy Rotacyjnej (CERG). Zaprezentowany dokument przywołał Komitetowi studium Sekretariatu ICAO z 1993 roku dotyczącego wyjaśnienia kwestii związanych z interpretacją art 3 konwencji chicagowskiej. Dokument ustalił trzy cele związane z cywilnymi/państwowymi statkami powietrzny oraz możliwym nadzwyczajnym użyciem statku powietrznego w sytuacji, gdy jego operacja ma mieszany charakter:

1. Definicja cywilnego/państwowego statku powietrznego
2. Ustalenie bardziej konkretnych kryteriów dla cywilnego, państwowego lub zmieszanego charakteru statku powietrznego dla lotów wykonywanych w nadzwyczajnych okolicznościach;
3. Uznawanie konkretnych zasad rozstrzygania statusu statku powietrznego dla każdego lotu/serii lotów przez międzynarodową społeczność lotniczą (w tym ustalenie kto podejmuje taką decyzję).

Komitet został tym samym poproszony o wyrażenie opinii o możliwym osiągnięciu celów bez zmiany konwencji chicagowskiej. Dokument został poparty przez delegację z Czech, Danii, Grecji oraz innych państw z regionów Afryki i Państw Arabskich. Duża liczba delegacji poparła konieczność wyjaśnienia definicji „państwowego statku powietrznego” znajdującej się w art. 3 konwencji chicagowskiej oraz ustalenia kryteriów ułatwiających ustalanie statusu statku powietrznego lub lotu jako cywilnego lub państwowego. Poparto również propozycję Polski by znaleźć rozwiązanie bez konieczności zmiany konwencji chicagowskiej, natomiast poprzez ewentualną zmianę jej załączników. Podczas dyskusji wskazano, że brak jednolitej praktyki w ustalaniu statusu statku powietrznego może powodować szereg problemów natury prawnej. Jedno z państw podało przykład użycia statków powietrznych do przewożenia więźniów, które były uznawane jako statki cywilne, podczas gdy ich charakter mógł wskazywać na państwowy status lotu i konieczność uzyskania zgody na wlot na teren innego państwa. Kilka delegacji zaproponowało utworzenie grupy zadaniowej, która mogłaby zająć się identyfikacji problemów prawnych i sposobów ich rozwiązania. Kilka delegacji zaproponowało również utworzenie kwestionariusza, która pozwoliłby w pierwszej kolejności zidentyfikować problemy poszczególnych państw związanych z istniejącym reżimem prawnych i w dalszej kolejności ustalenie następnych aktywności komitetu. Polska poparła te propozycje. Po interesującej i wyczerpującej dyskusji, komitet zdecydował o przygotowaniu kwestionariusza i wysłaniu go do Państw Członkowskich w sezonie letnim 2016 r.

Następnie, Sekretariat ICAO przedstawił dokument dotyczący komercyjnych lotów suborbitalnych oraz nakreślił Komitetowi ostatnie wydarzenia z zakresu prawa kosmicznego i wyzwań stojących przez branżą lotniczą jakie mogą pojawić się wraz z rozwojem kosmicznych lotów suborbitalnych. Dokument informował  o utworzeniu wspólnej grupy studyjnej pomiędzy ICAO i UNOOSA w celu skompilowania istniejących regulacji dotyczących transportu kosmicznego. W celu poszerzenia wiedzy na temat regulacji w zakresie aktywności kosmicznych, w tym lotów suborbitalnych zorganizowano wspólnie w dniach od 18 do 20 marca seminarium AeroSPACE. Podczas seminarium podjęto próbę rozstrzygnięcia czy ramy prawne dotyczące tych lotów powinny być regulowane przez prawo lotnicze czy kosmiczne. Drugie wspólne seminarium ICAO i UNOOSA zostanie zorganizowane w Abu Dhabi w marcu 2016 r. i jego głównym celem będzie zwiększenia świadomości państw członkowskich na temat wyzwań prawnych oraz zebrania dobrych praktyk z zakresu operacji w tym rozwijającym się sektorze. Polska delegacja poparła inicjatywę zawartą w dokumencie i konieczność rozpoczęcia dyskusji na temat przyszłych regulacji w zakresie lotów kosmicznych.
Komitet zajął się następnie ustaleniem jego programu prac. Ustalono, że prawne aspekty dotyczące komercyjnych lotów nie zostaną na tym etapie umieszczone w programie prac Komitetu ze względu na konieczność obserwacji kierunków rozwoju tej nowej branży i następnie wdrożenie adekwatnego działania w zakresie tworzenia rozwiązań prawnych.

Komitet ustalił Ogólny Plan Prac Komitetu ustalając po wyczerpującej dyskusji hierarchię ważności poszczególnych punktów planu ze względu na postęp prac w zakresie każdego z nich i wyniki dotychczasowych dyskusji. Hierarchia części punktów programu została zmieniona, np. kwestie dotyczące bezzałogowych statków powietrznych (RPAS) zostały zmienione z priorytetu nr 4 na nr 1, a kwestie związane z ustaleniem statusu cywilnego/państwowego statku powietrznego zostały podwyższone z punktu 7 na punkt 5. Komitet przedyskutował następnie agendę Komisji Prawnej, której posiedzenie odbędzie się podczas 39. Zgromadzenia ICAO we wrześniu 2016 r.

Komitet zaakceptował również zmiany w Regulaminie Procedowania Komitetu Prawnego ICAO dodając do języków oficjalnych Komitetu język chiński oraz zmieniając procedurę sukcesji Przewodniczych i Wiceprzewodniczących Komitetu w przypadku wystąpienia vacatu. Komitet ustalił, że najbardziej adekwatnych terminem zwołania 37. Sesji Komitetu Prawnego ICAO będzie 2017 r., natomiast ostateczną decyzję dotyczącą konkretnego terminu pozostawiono Radzie ICAO.
W ramach punktu AOB, Delegacja Brazylii przedstawiła dokument dotyczący interpretacji art. 12 konwencji chicagowskiej zgłoszony podczas trwania sesji. Po dyskusji nad dokumentem i poparciem przez kilka delegacji, przewodniczący Komitetu zauważył, że ze względu na późne zgłoszenie dokumentu, delegacje nie były w stanie zająć skonkretyzowanego stanowiska. Postanowił więc, że ze względu na wzbudzone zainteresowanie, kwestia ta powinna pozostać przedmiotem uwagi odpowiednich organów ICAO w celu szczegółowego jej przeanalizowania.

Ostatnim dokumentem przedstawionym na 36. Sesji Komitetu Prawnego ICAO był dokument Delegacja Holandii przedstawiający rekomendacje raportu końcowego Holenderskiej Rady ds. Bezpieczeństwa (Dutch Safety Board) po wypadku lotu Malaysia Airlines MH-17. Dokument zawierał też wyniki prac Specjalnej Grupy dotyczącej przeglądu międzynarodowych instrumentów prawnych w zakresie ich zastosowania do stref zagrożonych konfliktem. Grupa ustaliła miedzy innymi, że nie ma aktualnie potrzeby zmian konwencji chicagowskiej, jednak zmiany będą mogły być wymagane w przyszłości. Delegacja holenderska podkreśliła, że raport końcowy został opublikowany kilka miesięcy po zakończeniu prac grupy, dlatego poprosiła Komitet o ewentualne rozważenie konieczności ponownego przeanalizowania wyników prac grupy. Wiele delegacji zaproponowało dołączenie kwestii stref zagrożonych konfliktem do ogólnego programu prac Komitetu Prawnego. Polska Delegacja wskazała, że Specjalna Grupa podczas jej spotkania nie mogła wziąć pod uwagę przyszłych rekomendacji Holenderskiej Rady Bezpieczeństwa, w związku z tym warto rozważyć ponowne zwołanie grupy.

Przewodniczący Komitetu podsumowując dyskusję ustalił, że ze względu na trwające prace w ICAO dotyczące zmian SARPs Komitet może poinformować Radę o jego dostępności w zakresie asyst dotyczącej kwestii stref zagrożonych konfliktem, natomiast ustalił, że punkt ten nie musi na tym etapie zostać włączony w ogólny program prac komitetu. Komitet zakończył się wyborem nowych Wiceprzewodniczących z Libanu oraz Republiki Południowej Afryki.