Trzech światowych dostawców, zero ważnych ofert. Czego uczy przetarg PAŻP na Zintegrowany System Wieżowy dla Warszawy?

W branży lotniczej coraz częściej zdarzają się postępowania, które po ich zakończeniu pozostawiają więcej pytań niż odpowiedzi. Takim (kolejnym) przykładem jest przetarg Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na dostawę Zintegrowanego Systemu Wieżowego dla warszawskiego lotniska Chopina. 

• Nie dlatego, że wygrał nieoczekiwany wykonawca. 
• Nie dlatego, że oferta okazała się wyjątkowo droga. 
• Wręcz przeciwnie. 

Nie wybrano nikogo. 

Po przeprowadzeniu dialogu technicznego, badania rynku i pełnego postępowania konkurencyjnego wszystkie złożone oferty zostały odrzucone, a przetarg unieważniono.

To sytuacja, która powinna skłaniać do refleksji nie tylko nad samym projektem, ale również nad sposobem przygotowywania strategicznych postępowań w obszarze infrastruktury krytycznej.

Kto stanął do przetargu?

Na pierwszy rzut oka wszystko wyglądało obiecująco. Do postępowania przystąpiły trzy firmy należące do ścisłej światowej czołówki dostawców systemów ATM i wież kontroli lotów:

• Frequentis, 
• Indra Navia, 
• ADB Safegate.  

To przedsiębiorstwa realizujące projekty dla lotnisk, służb żeglugi powietrznej i instytucji zarządzania ruchem lotniczym na całym świecie.

Jednocześnie Honeywell, który również pojawiał się w otoczeniu projektu, nie złożył oferty, ograniczając się jedynie do przekazania pisma. Już ten fakt może być interesujący. Mówimy bowiem o projekcie dotyczącym największego lotniska w Polsce, którego wartość i znaczenie, powinny naturalnie przyciągać największych graczy rynku.

Dlaczego jeden z globalnych dostawców zdecydował się nie składać oferty?

Tego dziś nie wiadomo. Dobrze byłoby poznać odpowiedź. Jak taką zdobądziemy, poinformujemy.

Cena, która przyciąga uwagę

Po otwarciu ofert uwagę obserwatorów rynku mogła zwrócić jeszcze jedna rzecz. Indra Navia zaoferowała realizację zamówienia za około 5,7 mln euro netto (~29,7 mln zł brutto).

Dla porównania:

• ADB Safegate wycenił projekt na około 9,9 mln euro netto, 
• Frequentis na około 11,7 mln euro netto.  

Jak widać, różnice były znaczące.

W projektach ATM i systemach wieżowych ceny często różnią się w zależności od zakresu integracji, liczby stanowisk operacyjnych, wymagań dotyczących cyberbezpieczeństwa, utrzymania, czy prac rozwojowych. Jednak różnica sięgająca niemal 100 procent pomiędzy najtańszą a najdroższą ofertą nie zdarza się często.

Jeszcze ciekawiej wygląda zestawienie tej wartości z budżetem zamawiającego. PAŻP poinformowała przed otwarciem ofert, że zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia 31,98 mln zł brutto. 

Po przeliczeniu na wartość netto odpowiada to poziomowi bardzo zbliżonemu do oferty złożonej przez firmę Indra.

Czy to coś oznacza?

Niewiadomo. Może to być zwykła zbieżność. Może to być efekt wyjątkowo trafnej kalkulacji wykonawcy. Może to też oznaczać, że Indra najlepiej odczytała oczekiwania zamawiającego.

Jednak dla obserwatorów rynku taka korelacja pozostaje jednym z najbardziej interesujących elementów całego postępowania.

A potem nastąpiło zaskoczenie

Jak się okazało, ostatecznie cena nie miała żadnego znaczenia. PAŻP odrzuciła wszystkie trzy oferty. Nie jedną. Nie dwie. Wszystkie.

Według uzasadnienia zamawiającego każda z ofert zawierała rozwiązania „w sposób zasadniczy i nieusuwalny niezgodne z warunkami zamówienia określonymi w Opisie Przedmiotu Zamówienia”. 

To bardzo mocne stwierdzenie.

Nie mówimy o brakującym dokumencie, błędzie formalnym czy pomyłce w kalkulacji. Mówimy o sytuacji, w której trzej doświadczeni dostawcy systemów ATM mieli zaproponować rozwiązania nieodpowiadające wymaganiom zamawiającego.

I właśnie tutaj pojawia się najważniejsze pytanie.

Po co był dialog techniczny, lub jak to lubi nazywać PAŻP: warsztaty familiaryzacyjne?

Dialog techniczny nie jest formalnością. Przynajmniej nie powinien nią być.

Jego celem jest skonfrontowanie oczekiwań zamawiającego z możliwościami rynku jeszcze przed rozpoczęciem właściwego postępowania.

To moment, w którym można zweryfikować:

• jakie rozwiązania są dostępne, 
• które wymagania są realne, 
• jakie elementy mogą generować ryzyko, 
• gdzie potrzebne są kompromisy pomiędzy funkcjonalnością a kosztami.  

Jeżeli po przeprowadzeniu dialogu technicznego oraz badania rynku wszystkie oferty okazują się niezgodne z wymaganiami, pojawia się naturalne pytanie: czy rynek nie zrozumiał wymagań?

Czy może wymagania nie odpowiadały realiom rynku? Nie jest to zarzut wobec żadnej ze stron.

To fundamentalne pytanie o skuteczność procesu przygotowania zamówienia.

Co wydarzyło się później?

Najbardziej interesujące pytania pojawiają się jednak nie na etapie składania ofert, lecz po unieważnieniu postępowania.

Warto bowiem pamiętać, że już na etapie kwalifikacji udział w przetargu został ograniczony bardzo wysokimi wymaganiami referencyjnymi. W opinii części uczestników rynku były one na tyle specyficzne, że wykluczały polskie podmioty oraz część zagranicznych dostawców posiadających doświadczenie w realizacji systemów ATM i lotniskowych.

Oczywiście zamawiający ma pełne prawo oczekiwać od wykonawców odpowiedniego doświadczenia, szczególnie w przypadku systemów wykorzystywanych w infrastrukturze krytycznej. Pytanie dotyczy jednak granicy pomiędzy zapewnieniem bezpieczeństwa realizacji projektu a zachowaniem rzeczywistej konkurencyjności postępowania.

Tym bardziej że nawet spośród wykonawców, którzy spełnili wymagania formalne i zdecydowali się złożyć oferty, żadna nie została uznana za zgodną z wymaganiami zamawiającego.

Co więcej, analiza ogranicza się wyłącznie do ofert, które ostatecznie wpłynęły. Nie obejmuje firm, które po zapoznaniu się z projektem zdecydowały się nie startować w postępowaniu. Wiadomo jedynie, że Honeywell nie złożył oferty, mimo wcześniejszego zainteresowania projektem.

Pozostaje więc pytanie, czy trzy odrzucone oferty rzeczywiście pokazują pełny obraz reakcji rynku na to postępowanie?

Jeszcze więcej pytań pojawia się na etapie końcowym całej historii.

Po unieważnieniu postępowania PAŻP poinformowała o podpisaniu umowy z firmą Indra, przedstawiając projekt jako ważny krok w modernizacji infrastruktury zarządzania ruchem lotniczym. Nie podano jednak publicznie szczegółów dotyczących wartości kontraktu ani pełnego przebiegu procesu, który doprowadził do zawarcia umowy.

Tymczasem właśnie oferta Indry była wcześniej jedną z trzech ofert odrzuconych jako niespełniająca wymagań zamawiającego. Jednocześnie była ona znacząco niższa od ofert konkurencji i pozostawała na poziomie bardzo zbliżonym do budżetu przewidzianego przez zamawiającego.

Powstaje więc naturalne pytanie: co zmieniło się pomiędzy momentem odrzucenia oferty a podpisaniem umowy?

Jeżeli zakres zamówienia, wymagania lub sposób ich interpretacji zostały zmodyfikowane, to warto zastanowić się, czy nie były to okoliczności, które mogły mieć znaczenie również dla innych uczestników rynku?

A jeśli tak, to czy nie należało stworzyć możliwości ponownego ubiegania się o zamówienie również pozostałym wykonawcom, a być może także podmiotom, które wcześniej zrezygnowały z udziału w postępowaniu lub nie były w stanie spełnić pierwotnych warunków udziału?

Sprawa ma również szerszy wymiar.

Jeżeli bowiem po przeprowadzeniu dialogu technicznego, badania rynku i postępowania konkurencyjnego możliwe jest ostateczne zawarcie umowy z jednym z uczestników pierwotnego postępowania, to warto zadać pytanie o granice takiego mechanizmu.

W szczególności, jakie gwarancje ma rynek, że ewentualne zmiany zakresu, wymagań lub sposobu ich interpretacji nie wpłynęłyby również na decyzje innych wykonawców dotyczące udziału w postępowaniu? Nie jest to pytanie o konkretną firmę ani o konkretną decyzję.

To pytanie o zasadę przejrzystości i konkurencyjności, która stanowi fundament zamówień publicznych.

Bo jeżeli po dialogu technicznym, badaniu rynku i pełnym postępowaniu konkurencyjnym trzech globalnych liderów rynku nie jest w stanie złożyć oferty spełniającej wymagania zamawiającego, a następnie umowa zostaje podpisana z jednym z nich, to być może warto zadać pytanie nie tylko o jakość samych ofert, ale również o cały proces, który miał doprowadzić do ich powstania.