Interpelacja w sprawie projektu rozporządzenia ministra infrastruktury wprowadzającego rozległe ograniczenia lotów nad największymi aglomeracjami w Polsce

18 listopada 2025 r., na stronie Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, została opublikowana Interpelacja nr 13629 do ministra infrastruktury w sprawie projektu rozporządzenia ministra infrastruktury wprowadzającego rozległe ograniczenia lotów nad największymi aglomeracjami w Polsce. Interpelację zgłosił Poseł Jerzy Polaczek (Prawo i Sprawiedliwość).

Pełny tekst interpelacji:

Szanowny Panie Ministrze!

W Wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów pod pozycją RPD-140 znajduje się projekt rozporządzenia ministra infrastruktury - zmieniającego rozporządzenie w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące. Projekt ten, skierowany do konsultacji publicznych 17 października 2025 r. (termin upływa 22 listopada 2025 r.), wprowadza rewolucyjne i w praktyce zakazowe zmiany w strukturze polskiej przestrzeni powietrznej poprzez utworzenie rozległych stref ograniczeń lotów typu R nad największymi aglomeracjami, w tym szczególnie nad Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolią obejmującą 41 miast i gmin liczących łącznie ponad 2,1 mln mieszkańców (strefy EPR47 Gliwice, EPR52 Katowice i inne).

Zmiany te w praktyce uniemożliwią wykonywanie większości operacji lotnictwa ogólnego (GA), takich jak:

• szkolenia do licencji PPL(A), CPL(A), ATPL(A), szybowcowych i spadochronowych,
• loty szkolno-treningowe aeroklubów,
• operacje ratownictwa medycznego HEMS w rejsach treningowych,
• loty z użyciem dronów powyżej 120 m AGL,
• loty rekreacyjne i turystyczne.

Dodatkowo projekt rozporządzenia, choć skupiony na lotnictwie załogowym, ma bezpośredni i krytyczny wpływ na sektor dronów (bezzałogowych statków powietrznych – UAS/BSP), który w Polsce dynamicznie rośnie (ok. 300 tys. zarejestrowanych operatorów wg rejestru ULC na 2025 r.). Nowe strefy R (od poziomu terenu do FL95, o powierzchniach sięgających setek kilometrów kwadratowych nad aglomeracjami takimi jak Warszawa, Kraków, Wrocław czy GZM), wprowadzają zakazy lotów bez wyraźnego wyłączenia dla dronów, co oznacza de facto „powrót do przeszłości” – cofnięcie się do regulacji z 2016 r., gdy drony podlegały 30-dniowym wnioskom do urzędów miast. Wyłączenia w projekcie dotyczą jedynie statków bez napędu, balonów i lotnictwa wojskowego, ale pomijają UAS (Unmanned Aerial System- tj. bezzałogowy system powietrzny), co zagraża zgodności z unijnym rozporządzeniem 2019/945 i 2020/1058 (drony w kategorii otwartej i specyficznej).

Ramowe założenia projektu rozporządzenia oznaczają następujące skutki dla dronów:

• Ograniczenia operacyjne: W strefach R loty VLOS (w zasięgu wzroku) i BVLOS (poza zasięgiem) powyżej 120 m AGL staną się niemożliwe bez indywidualnych zgód od prezydentów miast (delegacja kompetencji na samorządy). Dotyczy to inspekcji infrastruktury (energetyka, telekomunikacja), geodezji, rolnictwa precyzyjnego, fotografii lotniczej i dostaw medycznych. Przykładowo, w Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii (strefy EPR47/EPR52) – kluczowym hubie przemysłowym – zakazy obejmą pola i lasy peryferyjne, blokując 70–80% rutynowych misji (dane z Polskiej Izby Systemów Bezzałogowych, 2025 r.).
• Ekonomiczne i społeczne koszty: Sektor dronów generuje ok. 2 mld zł rocznie (raport ULC 2025), z 60% operacji w aglomeracjach. Brak analizy w OSR oznacza pominięte koszty: do 500 mln zł strat dla firm (np. inspekcje BVLOS dla PGE, Orlenu), utratę 10–15 tys. miejsc pracy i zahamowanie innowacji (np. systemy UTM PANSA). Dla rekreacji: blokada dla 200 tys. hobbystów.
• Bezpieczeństwo i zgodność z UE: Paradoksalnie, strefy R mogą pogorszyć bezpieczeństwo – drony (masa <25 kg) rzadko powodują incydenty (0,01% wypadków wg EASA 2024), a zakazy bez symulacji ryzyka (np. kolizje z ptakami) naruszają zasadę proporcjonalności (SERA.5005). Delegacja na samorządy (brak kompetencji) zwiększy biurokrację, podobnie jak w 2016 r., gdy wnioski blokowały 40% lotów (dane: Świat Dronów).
• Brak konsultacji: Projekt ignoruje głosy Polskiej Izby Systemów Bezzałogowych i ULC (rekomendacje z 2024 r. o wyłączeniach dla UAS <120 m). W kontekście nowelizacji Prawa lotniczego (luty 2025 r.: obowiązkowe OC, strefy geograficzne PAŻP), to krok wstecz – zamiast integracji z PansaUTM lub innymi dedykowanymi aplikacjami, wprowadza chaos.

Jednocześnie projekt rozporządzenia w § 8 ust. 3 jednoznacznie przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego (JST), tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast i starostom, kompetencje do wydawania indywidualnych zezwoleń na wykonywanie lotów w strefach R nad obszarami miast. Oznacza to, że od 16 kwietnia 2026 r. kilkaset gmin i miast w Polsce stanie się de facto organami administracji lotniczej I instancji.

W praktyce:

• JST będą zobowiązane do rozpatrywania setek (w dużych miastach nawet tysięcy) wniosków rocznie o zezwolenia na loty GA, drony, HEMS, pokazy, inspekcje, szkolenia itp.,
• będą musiały tworzyć nowe komórki organizacyjne, zatrudniać specjalistów lub szkolić obecnych urzędników w zakresie Prawa lotniczego, oceny ryzyka i SERA – czego obecnie nie posiadają,
• będą ponosić nieoszacowane w OSR koszty osobowe, szkoleniowe i informatyczne (brak jakichkolwiek środków z budżetu państwa na ten cel),
• w przypadku nierozpatrzenia wniosku w terminie lub błędnej decyzji będą narażone na skargi do sądów administracyjnych i odpowiedzialność odszkodowawczą.

W efekcie projekt przerzuca na samorządy gigantyczny, nowy obowiązek administracyjny bez jakiegokolwiek finansowania i przygotowania, co jest sprzeczne z zasadą adekwatności finansowania zadań zleconych (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP) oraz ustawą o finansach publicznych.

Szanowny Panie Ministrze!

Przykładowo, na lotnisku Gliwice-Trynek (EPGL) w roku 2025 wykonano już ponad 8000 operacji lotniczych, z czego ponad 6000 to loty szkoleniowe. Podobna skala dotyczy lotnisk Katowice-Muchowiec, Częstochowa-Rudniki, Kraków-Pobiednik i wielu innych. W imieniu pilotów, instruktorów, uczniów-pilotów, członków aeroklubów, operatorów dronów, samorządowców, składam niniejszą interpelację i proszę Pana Ministra o szczegółowe odpowiedzi na poniższe pytania:

1. Ocena skutków regulacji (OSR)

Dlaczego OSR do projektu całkowicie pomija koszty ekonomiczne i społeczne dla sektora lotnictwa ogólnego, w szczególności ryzyko likwidacji kilkudziesięciu aeroklubów i szkół latania, utratę kilkuset miejsc pracy oraz kilkudziesięciu tysięcy godzin szkoleniowych rocznie? Proszę o podanie szacunkowej wartości tych pominiętych kosztów.

2. Analiza ryzyka bezpieczeństwa lotów

Na podstawie jakich konkretnych raportów, analiz lub incydentów lotniczych z ostatnich 35 lat (od 1990 r.) stwierdzono, że obecne minima wysokości lotów VFR określone w SERA.5005(f) są niewystarczające nad obszarami zurbanizowanymi w Polsce? Proszę o wskazanie liczby i charakteru incydentów z udziałem statków powietrznych GA nad miastami, które uzasadniałyby tak daleko idące ograniczenia.

3. Delegowanie kompetencji na samorządy

Dlaczego projekt przewiduje przekazanie kompetencji do wydawania indywidualnych zgód na loty w strefach R prezydentom miast i burmistrzom, którzy nie posiadają ani wiedzy specjalistycznej, ani struktur organizacyjnych do oceny ryzyka lotniczego? Czy przeprowadzono analizę kosztów utworzenia w każdym dużym mieście nowej komórki organizacyjnej ds. lotnictwa (szacowany koszt na miasto: 1–3 mln zł rocznie)?

4. Lądowania awaryjne i bezpieczeństwo

Czy ministerstwo dysponuje symulacjami dostępności miejsc do lądowań awaryjnych w przypadku awarii silnika w rejonie GZM po wprowadzeniu stref R na wysokościach od 4200 ft AMSL do FL95? Jeśli tak – proszę o ich udostępnienie. Jeśli nie – na jakiej podstawie twierdzi się, że bezpieczeństwo lotów się poprawi?

5. Zgodność z prawem unijnym

Czy wprowadzenie stref R o charakterze de facto całkowitego zakazu lotów VFR jest zgodne z zasadą proporcjonalności wynikającą z rozporządzenia (UE) nr 923/2012 (SERA) oraz z art. 15 rozporządzenia (UE) 2018/1139 (The Basic Regulation)? W jaki sposób Polska uzasadni przed Komisją Europejską ograniczenie dostępu do przestrzeni powietrznej w stopniu znacznie dalej idącym niż w Niemczech, Francji czy Czechach?

6. Alternatywne rozwiązania

Czy ministerstwo rozważało mniej restrykcyjne warianty, takie jak:
a) wprowadzenie stref R wyłącznie nad obszarami o gęstości zabudowy powyżej 1500 mieszkańców/km²,
b) zastosowanie stref tylko w wybranych godzinach (np. 7–22),
c) wprowadzenie stref DTRA lub TRA tylko w dni robocze,
d) utrzymanie obecnych zakazów tylko nad centrami miast o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys., ale z wyłączeniem przedmieść i terenów zielonych?

7. Wpływ na szkolenie kadr wojskowych

Aerokluby są głównym źródłem rekrutacji pilotów do Sił Powietrznych RP (w latach 2015–2025 ponad 60% pilotów wojskowych rozpoczynało karierę w aeroklubach). Czy ministerstwo konsultowało projekt z ministrem obrony narodowej w kontekście zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i programu „1000 pilotów”?

8. Planowane konsultacje i okres przejściowy

Po zakończeniu obecnych, czysto formalnych konsultacji (22 listopada 2025 r.) – kiedy i w jakiej formule odbędą się rzeczywiste, merytoryczne konsultacje z przedstawicielami Aeroklubu Polskiego, aeroklubów regionalnych, Związku Polskich Spadochroniarzy oraz operatorów HEMS? Czy rozważane jest wprowadzenie minimum 5-letniego okresu przejściowego oraz programu wsparcia finansowego dla aeroklubów zagrożonych likwidacją?

9. Vacatio legis i cykl AIRAC

Wejście w życie zaplanowano na 16 kwietnia 2026 r. (AIRAC 09/26). Czy ministerstwo gwarantuje, że wszystkie zmiany zostaną opublikowane w AIP Polska najpóźniej 29 stycznia 2026 r., tak aby użytkownicy mieli minimum 90 dni na dostosowanie się?

10. Wpływ na operacje dronów (UAS/BSP)

Czy w projekcie rozporządzenia przewidziano wyraźne wyłączenie dla bezzałogowych statków powietrznych (drony) z zakazów w strefach R, biorąc pod uwagę ich odrębną regulację w nowelizacji Prawa lotniczego z lutego 2025 r. (obowiązkowe OC, kategorie A1/A3, STS)? Jeśli nie – dlaczego drony, generujące ok. 2 mld zł rocznie dla gospodarki, mają podlegać tym samym restrykcjom co lotnictwo załogowe?

11. Koszty i analizy dla sektora dronów

Dlaczego OSR nie zawiera analizy wpływu stref R na sektor dronów, w tym szacunków strat ekonomicznych (np. blokada inspekcji BVLOS w aglomeracjach, utratę 10–15 tys. miejsc pracy)? Proszę o podanie danych o potencjalnym wzroście biurokracji (wnioski do samorządów) i jej wpływie na zgodność z systemem UTM PANSA.

12. Bezpieczeństwo i zgodność UE dla dronów

Na podstawie jakich incydentów z udziałem dronów (UAS <25 kg) nad aglomeracjami uzasadniono włączenie ich do zakazów stref R? Czy ministerstwo przeprowadziło symulacje ryzyka kolizji dronów z załogowymi statkami powietrznymi w tych strefach zgodnie z wytycznymi EASA (2024)?

13. Konsultacje z branżą dronową

Czy projekt był konsultowany z Polską Izbą Systemów Bezzałogowych i operatorami dronów (np. w kontekście rekomendacji o wyłączeniach dla lotów <120 m AGL)? Kiedy planowane są dodatkowe konsultacje dedykowane sektorowi UAS przed wejściem w życie 16 kwietnia 2026 r.?

14. Podstawa prawna i zgodność z Konstytucją RP

Na jakiej podstawie prawnej Ministerstwo Infrastruktury zleca jednostkom samorządu terytorialnego nowe zadanie własne (wydawanie zezwoleń lotniczych) bez zapewnienia odpowiedniego finansowania, czym narusza art. 167 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego?

15. Szacunkowe koszty dla JST

Ile wynosi szacunkowy roczny koszt funkcjonowania nowych komórek organizacyjnych ds. lotnictwa w urzędach miast i gmin (w tym wynagrodzenia, szkolenia, systemy informatyczne, opłaty skarbowe)? Dlaczego w ocenie skutków regulacji całkowicie pominięto te koszty, mimo że dotyczą kilkuset JST?

16. Przygotowanie JST

Czy Ministerstwo Infrastruktury lub ULC przeprowadziło jakiekolwiek szkolenia lub konsultacje z Unią Metropoli Polskich, Związkiem Miast Polskich, Związkiem Gmin Wiejskich RP oraz Korpusem Samorządowym w sprawie przejęcia tych kompetencji? Jeśli nie – w jaki sposób JST mają nabyć wiedzę specjalistyczną w zakresie Prawa lotniczego, SERA i oceny ryzyka lotniczego do 16 kwietnia 2026 r.?

17. Liczba spodziewanych wniosków

Ile wniosków o zezwolenia na loty w strefach R szacuje ministerstwo rocznie dla największych miast (Warszawa, Kraków, Łódź, Wrocław, Poznań, Gdańsk, Szczecin, aglomeracja śląska)? Czy istnieje jakikolwiek system informatyczny, który pozwoli JST na sprawne rozpatrywanie tych wniosków?

18. Odpowiedzialność JST

W przypadku wydania błędnego zezwolenia lub odmowy, które doprowadzą do wypadku lotniczego albo strat finansowych operatora – kto poniesie odpowiedzialność cywilną i karną: prezydent miasta osobiście czy Skarb Państwa? Czy ministerstwo przewiduje ubezpieczenie JST od takiej odpowiedzialności?

19. Alternatywa centralizacji

Czy ministerstwo rozważało pozostawienie kompetencji wydawania zezwoleń w gestii Urzędu Lotnictwa Cywilnego lub Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (tak jak obecnie), zamiast obciążać nimi kilkaset urzędów miast i gmin?

Panie Ministrze!

Wprowadzenie tych zmian w obecnym kształcie i formie będzie równoznaczne z likwidacją polskiego lotnictwa ogólnego – fundamentu szkolenia pilotów wojskowych i cywilnych, tradycji lotniczej sięgającej 1918 r. oraz setek małych i średnich przedsiębiorstw działających przy lotniskach lokalnych. Szczególnie dotkliwe będą skutki dla dynamicznie rozwijającego się sektora dronów, kluczowego dla innowacji i gospodarki. Będzie to także przerzucenie na samorządy całkowicie nowego, wysoce specjalistycznego zadania administracyjnego. Bez finansowania, przygotowania i narzędzi jest to nie tylko sprzeczne z Konstytucją RP, ale w praktyce sparaliżuje zarówno lotnictwo ogólne, jak i funkcjonowanie urzędów miast. Apeluję o natychmiastowe wstrzymanie prac legislacyjnych nad projektem do czasu przeprowadzenia rzetelnych, niezależnych analiz ryzyka, kosztów i wpływu na bezpieczeństwo oraz zorganizowania otwartego okrągłego stołu z udziałem wszystkich interesariuszy, w tym operatorów dronów.

Interpelacja nr 13629 dostępna jest tutaj (LINK)

Czytaj również:
Podsumowanie opinii w sprawie stref R - czyli głos środowiska w sprawie łamania prawa