Data publikacji:

17.11.2025 12:06

Źródło artykułu

Dwie interpelacje: w sprawie zmiany ustawy - Prawo lotnicze, w sprawie doprecyzowania przepisów środowiskowych z zakresu prawa lotniczego

wojsko

7 października 2025 r., na stronie Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, została opublikowana Interpelacja nr 12774 do ministra obrony narodowej w sprawie zmiany ustawy - Prawo lotnicze. Interpelację zgłosił Poseł Arkadiusz Sikora (Nowa Lewica).

Pełny tekst interpelacji:

Szanowny Panie Ministrze,

w dniu 7 września 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2025 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub kluczowych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego oraz ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych (dalej jako ustawa). W art. 43 ustawa wprowadza zmiany do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 poz. 647 – dalej jako POŚ) obejmujące m.in. zmianę redakcji przepisu art. 135 ust. 1 oraz dodanie przepisu art. 135 ust. 1a.

Wątpliwości interpretacyjne, z przyczyn opisanych poniżej, budzi treść dodanej jednostki redakcyjnej, tj. przepisu art. 135 ust. 1a POŚ:

„1a. Przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska innego niż lotnisko wojskowe nie uwzględnia się startów, lądowań i przelotów statków powietrznych wykorzystywanych przez Siły Zbrojne Rzeczpospolitej Polskiej oraz statków powietrznych sił zbrojnych innych państwa realizujących operacje lotnicze w ramach zobowiązań sojuszniczych.“

Jednocześnie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1431) stanowi, że zarządzający lotniskiem nie może odmówić przyjęcia statku powietrznego m.in. wykonującego loty w ramach działań bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa. Oznacza to, że zarządzający nie ma realnego wpływu na zakres i intensywność operacji wojskowych, mimo że ich skutki środowiskowe oddziałują na otoczenie, co może mieć wpływ na zakres roszczeń właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w OOU. Wspomniany przepis art. 66 ust. 3 Prawa lotniczego dotyczy także innych operacji lotniczych o szczególnym charakterze, jednak konieczne zmiany legislacyjne w zakresie pozamilitarnym zostaną zgłoszone i szczegółowo omówione w odrębnej interpelacji, skierowanej do minister klimatu i środowiska (przy czym dla zachowania logiki przekazywanej z niniejszym pismem jako załącznik nr 1 propozycji zmian przepisów zostały one w nim uwzględnione).

I. Definicja „lotniska innego niż lotnisko wojskowe“ – art. 135 ust. 1a POŚ

W przytoczonym przepisie nie zostało jednoznacznie wskazane, czy nowa regulacja ma zastosowanie również do lotnisk cywilnych współużytkowanych przez Siły Zbrojne Rzeczpospolitej Polskiej, takich jak Port Lotniczy Wrocław SA. Ustawodawca posłużył się pojęciem „lotnisko inne niż lotnisko wojskowe“, pomijając, iż lotniska współużytkowane stanowią jednocześnie lotniska cywilne i lotniska wojskowe. Przepis nie wskazuje jednoznacznie, czy lotnisko współużytkowane należy kwalifikować jako „lotnisko inne niż lotnisko wojskowe“, czy też pozostaje ono poza zakresem definicji. W konsekwencji nie wiadomo również, czy dodany przepis art. 135 ust. 1a POŚ znajdzie zastosowanie przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania (dalej także jako OOU) dla lotniska o charakterze cywilno-wojskowym.

Port Lotniczy Wrocław SA jest lotniskiem cywilnym, albowiem został ujęty w Rejestrze Lotnisk Cywilnych prowadzonym przez prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, prowadzonym przez ten organ na podstawie przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1431 – dalej jako prawo lotnicze). Równocześnie PLW jest także lotniskiem wojskowym w związku z jego ujęciem w Rejestrze Lotnisk i Lądowisk Wojskowych prowadzonym przez ministra obrony narodowej na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 Prawa lotniczego.

Obecnie w Porcie Lotniczym Wrocław SA prowadzi się proces inwestycyjny zarówno w części cywilnej lotniska, jak też w części wojskowej. Zakończenie tych działań będzie wiązało się z koniecznością przeprowadzania analizy porealizacyjnej, której skutkiem będzie utworzenie OOU. Z tego względu rozstrzygnięcie opisanych w niniejszym piśmie wątpliwości interpretacyjnych ma kluczowe znaczenie dla przyjęcia odpowiednich założeń przy tworzeniu przyszłego obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Wrocław-Strachowice.

Mając na uwadze powyższe, wnoszę o jednoznaczne potwierdzenie, że art. 135 ust. 1a POŚ znajduje zastosowanie również do lotnisk współużytkowanych (cywilno-wojskowych) oraz o procedowanie propozycji legislacyjnych (stosowną propozycję przedstawiam w załączniku nr 1 doprecyzowujących definicję „lotniska innego niż lotnisko wojskowe“, aby wyeliminować wątpliwości interpretacyjne.

II. Mechanizm ponoszenia współodpowiedzialności przez Skarb Państwa i zarządzających lotniskami cywilnymi za koszty odszkodowań wynikających z tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania

A. Brak ustawowego mechanizmu wspólnego ponoszenia kosztów odszkodowań z OOU w sytuacji, gdy lotnisko współdzielone nie stanowi „lotniska innego niż lotnisko wojskowe“

W przypadku, gdy lotnisko współużytkowane nie może zostać uznane za „lotnisko inne niż lotnisko wojskowe“ na gruncie przepisu art. 135 ust. 1a POŚ, obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska takiego jak Port Lotniczy Wrocław powinien być tworzony z uwzględnieniem także operacji Sił Zbrojnych (krajowych i sojuszniczych). W obecnym stanie prawnym podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania (vide: art. 136 ust. 2 POŚ). A zatem w przypadku, gdy obszar ograniczonego użytkowania tworzony będzie z uwagi na zarówno działalność cywilną lotniska, jak też na militarne aspekty operacyjne i dojdzie do szkody właścicieli nieruchomości w związku z ograniczeniami nałożonymi na te nieruchomości w akcie prawa miejscowego tworzącego OOU, nie istnieje jakikolwiek mechanizm podziału odpowiedzialności odszkodowawczej między zarządzającego lotniskiem cywilnym a Skarbem Państwa. Konieczne stało się wprowadzenie ustawowego mechanizmu ponoszenia współodpowiedzialności Skarbu Państwa (MON) i zarządzającego lotniskiem cywilnym współdzielonym za koszty odszkodowań przyznawanych na podstawie przepisu art. 129 ust. 1 lub 2 w zw. z 135 POŚ.

B. „Nadwyżkowa“ odpowiedzialność zarządzającego, gdy lotnisko współdzielone stanowi „lotnisko inne niż wojskowe“

Analizowane w niniejszym ustępie pisma zagadnienie ma także drugi aspekt – w sytuacji odwrotnej – jeżeli lotnisko współużytkowane stanowi „lotnisko inne niż wojskowe“ art. 135 ust. 1a POŚ nakazuje pominąć operacje wojskowe na etapie tworzenia OOU. Następnie jednak, przy szacowaniu szkód i kosztów spełnienia warunków technicznych dla budynków, w praktyce uwzględniane są wszystkie źródła hałasu lotniczego, w tym operacje wojskowe, co wynika z braku przepisu pozwalającego pominąć je na etapie kontroli warunków korzystania ze środowiska i w postępowaniach cywilnych o odszkodowanie.

Wątpliwości budzi wystąpienie prawdopodobnej sytuacji jak niżej:

1. Lotnisko współużytkowane stanowi „lotnisko inne niż lotnisko wojskowe“.

2. Tworzy się OOU z pominięciem operacji militarnych.

3. W ramach tworzonego OOU nakłada się na właścicieli budynków obowiązek spełnienia wymagań technicznych (tj. dostosowanie nieruchomości budynkowych do sytuacji akustycznej panującej w miejscu ich położenia).

4. Właściciel nieruchomości w OOU, dla której to lokalizacji akt prawa miejscowego przewiduje podwyższone wymagania techniczne z uwagi na hałas lotniczy od operacji lotnictwa cywilnego, składa do zarządzającego lotniskiem cywilnym żądanie odszkodowania w zakresie pokrycia przez zarządzającego kosztów poniesionych w celu dostosowania nieruchomości do wymagań technicznych.

5. W celu oszacowania kosztów rewitalizacji akustycznej nieruchomości w ramach spełnienia wymagań technicznych przeprowadza się pomiary hałasu w danej lokalizacji.

6. W przeprowadzonych pomiarach hałasu uwzględnia się wszystkie operacje lotnicze, w tym wojskowe, gdyż brak jest podstawy prawnej dla pominięcia operacji jakiegokolwiek typu (art. 135 ust. 1a POŚ pozwala pominąć operacje wojskowe wyłącznie w przypadku tworzenia OOU), tym samym ustalony poziom hałasu jest wysoki (podwyższony w stosunku do uwzględnienia cywilnych operacji lotniczych), a w konsekwencji odszkodowanie w związku z koniecznością spełnienia przez budynek wymagań technicznych jest znacznie wyższe niż w przypadku wyliczeń bez uwzględnienia operacji militarnych.

W świetle zarysowanego stanu faktycznego oraz uwzględniając przepisy POŚ, w szczególności nowo dodany przepis art. 135 ust. 1a POŚ, aktualizuje się pytanie o współodpowiedzialność Skarbu Państwa za tak zdefiniowaną szkodę.

Zgodnie z przepisem art. 135 ust. 1 POŚ: Jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej, albo z wniosku władającego terenem zamkniętym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2025 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub kluczowych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego oraz ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych (Dz. U. poz. 1080) wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej, instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej lub obiektów i instalacji na terenach zamkniętych, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2025 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub kluczowych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego oraz ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych, tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 ust. 3a POŚ odpowiednie organa, tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Odszkodowania może żądać właściciel nieruchomości (także użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości) w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, co może przybrać postać odszkodowania w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości (art. 129 ust. 1 i 2), ale także rekompensaty kosztów poniesionych w celu wypełnienia wymagań technicznych dotyczących budynków, określonych w akcie prawa miejscowego, mocą którego tworzone jest OOU.

Należy przyjąć, że w przypadku „lotnisk innych niż lotnisko wojskowe“ pominięcie operacji wojskowych przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania odniesie ten tylko skutek, że hałas pochodzący ze statków powietrznych wojskowych pozostanie bez wpływu na wyznaczanie granic obszaru, jak też wskazywanie ograniczeń w zakresie przeznaczania terenu, stawianie wymagań technicznych dot. budynków oraz określanie sposobu korzystania z terenów. Równocześnie jednak militarne operacje wojskowe będą wpływać na sytuację faktyczną budynków sąsiedzkich i ocenę koniecznego zakresu rewitalizacji akustycznej na nieruchomości, a w konsekwencji – wysokość odszkodowania, którego koszt obciąży zarządzającego lotniskiem cywilnym. Brak jest szczególnej podstawy prawnej, aby taką „nadwyżkową“ odpowiedzialnością obciążyć Skarb Państwa – możliwości takiej nie będzie miał z całą pewnością bezpośrednio obywatel (vide: art. 136 ust. 2 POŚ a contrario – skoro obowiązany do wypłaty odszkodowania jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania, czyli w analizowanym casusie zarządzający lotniskiem cywilnym, to obowiązany nie jest żaden inny podmiot, nawet jeżeli w konsekwencji militarnych operacji powietrznych ponosi odpowiedzialność na poziomie wyższym niż gdyby takich operacji nie było). Natomiast w związku z brakiem jakichkolwiek reguł prawnych ponoszenia współdzielonej odpowiedzialności w opisanym powyżej zakresie także dochodzenie roszczeń regresowych zarządzającego lotniskiem względem Skarbu Państwa będzie nadmiernie utrudnione lub nawet niemożliwe.

Podkreślić należy, że celem analizowanej regulacji przepisu art. 135 ust. 1a POŚ jest jak się wydaje wyłączenie z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej zarządzających lotniskami cywilnymi skutków wykorzystania ich infrastruktury dla operacji wojskowych realizowanych przez Siły Zbrojne Rzeczpospolitej i sojusznicze siły zbrojne. Zamierzenie to jest słuszne, albowiem na zarządzających portami lotniczymi cywilnymi nałożono w ramach ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązek ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej za tak zwaną szkodę legalną, która to odpowiedzialność majątkowa jest obecnie ponoszona przez zarządzających lotniskami cywilnymi niezależnie od kwalifikacji realizowanych w danym porcie lotniczym operacji lotniczych. W związku z sytuacją międzynarodową, wymagającą wzmożonych działań wojskowych, angażujących także lotniska cywilne oraz brakiem możliwości odmowy przyjęcia w porcie lotniczym statku powietrznego realizującego działania bezpośrednio związane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa (co wynika z art. 66 ust. 3 Prawa lotniczego), cel ustawodawcy należy uznać za całkowicie uzasadniony. Jednakże wprowadzone rozwiązanie ustawowe jedynie w części realizuje tak zarysowany postulat z przyczyn opisanych powyżej.

Niezależnie zatem od przyjętej wykładni przepisu art. 135 ust. 1a POŚ w odniesieniu do lotnisk współużytkowanych przedstawiona analiza prawna wskazuje na potrzebę wprowadzenia ustawowego mechanizmu współodpowiedzialności finansowej Skarbu Państwa (MON) i zarządzających lotniskami cywilnymi – rozwiązanie to zostało ujęte w propozycji, która stanowi załącznik nr 1 do niniejszego pisma i wymaga podjęcia pilnej interwencji.

III. Pominięcie operacji wojskowych w wyliczaniu wskaźników LAeq D oraz LAeq N – dla wyznaczania oraz kontroli warunków korzystania ze środowiska oraz aspekt temporalny

A. Niespójność regulacyjna (zasady tworzenia OOU vs. kontrola przestrzegania wyznaczonego OOU)

B. Konsekwencje praktyczne

Zasadą jest, że hałas w każdej dobie musi mieścić się (z odpowiednim natężeniem) w ramach wyznaczonych obwiedni tworzących OOU. Skoro ustawodawca zadecydował w przepisie art. 135 ust. 1a POŚ, że tworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla „lotniska innego, niż lotnisko wojskowe“ odbywa się z pominięciem hałasu pochodzącego z operacji realizowanych przez siły zbrojne, powinien także doprowadzić do sytuacji, w której kontrola realizacji ustalonych warunków korzystania ze środowiska również pomijać będzie operacje wojskowe. Obecna redakcja przepisów POŚ jest niekonsekwentna i niezrozumiała i ponadto skutkuje możliwością wystąpienia sytuacji jak opisana w pkt II pisma. Ochrona terenów sąsiadujących z lotniskiem przed hałasem to zagadnienie o wysokiej wrażliwości społecznej. Dlatego też przyjęte rozwiązanie ustawowe, w wyniku którego kontrolowany hałas od operacji lotniczych określony wskaźnikami jednodobowymi LAeq D oraz LAeq N nie będzie mieścił się w granicach obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczonych na podstawie takich wskaźników, lecz z pominięciem jednego z komponentów (hałas od operacji realizowanych przez siły zbrojne), może generować dodatkowe konflikty społeczne, co do których ciężar ich rozwiązywania będzie spoczywał w całości na zarządzającym lotniskiem cywilnym. Stosowanie przepisu art. 135 ust. 1a POŚ bez dostosowania innych przepisów POŚ lub przepisów wykonawczych doprowadzić może do sytuacji, w której w związku ze stwierdzeniem przekroczeń wskaźników jednodobowych LAeq D oraz LAeq N z powodu operacji lotniczych o charakterze militarnym organa ochrony środowiska zobowiązane będą do podejmowania działań, takich jak nałożenie obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, które nie będą mogły doprowadzić do zmiany granic OOU. Taka sytuacja nie tylko będzie generować po stronie zarządzających lotniskami koszty (koszt przeglądu ekologicznego to min. ok. 150 000 zł), ale także będzie całkowicie niezrozumiała dla obywateli, którzy w organach ochrony środowiska będą szukać obrony swych praw przed hałasem.

Skoro wprowadzona zmiana POŚ ma umożliwić realizację narodowych działań militarnych i zobowiązań sojuszniczych, przy równoczesnym ograniczeniu ryzyk wynikających z obowiązkowej odpowiedzialności odszkodowawczej zarządzającego lotniskiem cywilnym, prawidłowa reforma zasad ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania wymaga skoordynowanych i wyczerpujących, a nie odcinkowych, zmian legislacyjnych.

C. Aspekt temporalny

W odniesieniu do braku skorelowania treści nowej jednostki redakcyjnej POŚ (art. 135 ust. 1a POŚ) i przepisu art. 112a pkt 1 lit. b POŚ należy wyróżnić jeszcze aspekt temporalny. Już dzisiaj bowiem lotniska, dla których wyznaczono OOU, a stanowią lotniska „inne niż wojskowe“, mogą ponosić daleko idące konsekwencje konieczności uwzględniania w wynikach pomiarów hałasu operacji lotniczych realizowanych przez siły zbrojne. Już obecnie powinny one być formalnie i w granicach obowiązującego prawa zwolnione z takiego obowiązku w ramach wyliczania wskaźników LAeq D oraz LAeq N. Wprowadzona w przepisie art. 135 ust. 1a POŚ regulacja powinna dotyczyć nie tylko sytuacji wyznaczania (nowego) obszaru ograniczonego użytkowania, ale także do kontroli przestrzegania warunków korzystania ze środowiska – dla obecnie istniejących obszarów ograniczonego użytkowania.

W konsekwencji konieczne jest wprowadzenie zmian w następujących aktach prawnych: ustawa – Prawo ochrony środowiska, ustawa – Prawo lotnicze, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007 nr 120 poz. 826 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2011 nr 140 poz. 824). W mojej ocenie rozwiązaniem problemu byłoby wprowadzenie zmian przedstawionych w załączniku nr 1. Brak zmian doprowadzi do dalszego wzrostu kosztów odszkodowawczych po stronie zarządzających portami lotniczymi, eskalacji sporów społecznych oraz utrudni realizację zadań obronnych państwa.

Proszę o informację w zakresie planowanych przez ministerstwo działań w tym zakresie.

Załącznik nr 1: Propozycja zmian przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy – Prawo lotnicze

Art. 1. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 poz. 647) w art. 135 nadaje się ust. 1a nowe brzmienie oraz dodaje się ust. 1b i 1c w brzmieniu:

„1a. Przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska innego niż lotnisko wojskowe, w tym również lotniska cywilnego współużytkowanego przez zarządzającego cywilnego i Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, nie uwzględnia się startów, lądowań i przelotów statków powietrznych:
1) wykorzystywanych przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej;
2) wykorzystywanych przez siły zbrojne innych państw realizujących operacje lotnicze w ramach zobowiązań sojuszniczych;
3) wykonujących operacje określone w art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze.
1b. Wskaźniki hałasu, o których mowa w art. 112a pkt 1 lit. b, służące do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska na obszarze ograniczonego użytkowania, oblicza się z pominięciem operacji statków powietrznych, o których mowa w ust. 1a.
1c. Przepisy ust. 1a i 1b stosuje się odpowiednio do obszarów ograniczonego użytkowania ustanowionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie kontroli warunków korzystania ze środowiska.“

Art. 2. Po art. 135 dodaje się art. 135a w brzmieniu:

„Art. 135a. 1. W przypadku gdy na lotnisku cywilnym lub współużytkowanym wykonywane są operacje lotnicze, o których mowa w art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, koszty odszkodowań związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości objętych obszarem ograniczonego użytkowania ponoszone są przez Skarb Państwa w części odpowiadającej udziałowi tych operacji w całkowitej liczbie operacji lotniczych.
2. Minister właściwy do spraw obrony narodowej określi, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska i ministrem właściwym do spraw finansów, szczegółowy sposób ustalania udziału operacji, o których mowa w ust. 1, oraz tryb rozliczeń.“

Art. 3. W ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1431) art. 66 ust. 3 otrzymuje brzmienie:

„3. Zarządzający lotniskiem nie może odmówić zezwolenia na lądowanie przymusowe statku powietrznego znajdującego się w niebezpieczeństwie ani statku powietrznego wykonującego lot w celu ochrony życia lub zdrowia ludzi, poszukiwania lub ratownictwa, w celu zapobiegania skutkom klęsk żywiołowych lub ich usunięcia, a także lot w ramach działań bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa.
W przypadku wykonywania operacji, o których mowa w zdaniu pierwszym, ich wpływ na środowisko oraz oddziaływanie akustyczne nie stanowią podstawy do przypisania zarządzającemu lotniskiem cywilnym odpowiedzialności odszkodowawczej ani nie są uwzględniane przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.“

Z poważaniem
Arkadiusz Sikora

Interpelacja nr 12774 dostępna jest tutaj (LINK)

(fot. Port Lotniczy Wrocław)

7 października 2025 r., na stronie Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, została opublikowana Interpelacja nr 12773 do ministra infrastruktury oraz ministra klimatu i środowiska w sprawie doprecyzowania przepisów środowiskowych z zakresu prawa lotniczego. Interpelację zgłosił Poseł Arkadiusz Sikora (Nowa Lewica).

Pełny tekst interpelacji:

Szanowna Pani Minister,

Szanowny Panie Ministrze,

w dniu 7 września 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2025 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub kluczowych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego oraz ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych (dalej jako ustawa). W art. 43 ustawa wprowadza zmiany do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 poz. 647 – dalej jako POŚ), obejmujące m.in. zmianę redakcji przepisu art. 135 ust. 1 oraz dodanie przepisu art. 135 ust. 1a.

Wątpliwości interpretacyjne, z przyczyn opisanych poniżej, budzi treść dodanej jednostki redakcyjnej, tj. przepisu art. 135 ust. 1a POŚ:

Jednocześnie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1431) stanowi, że zarządzający lotniskiem nie może odmówić zezwolenia na lądowanie przymusowe statku powietrznego znajdującego się w niebezpieczeństwie lub statku powietrznego wykonującego lot w celu ochrony życia lub zdrowia ludzi, poszukiwania lub ratownictwa, w celu zapobiegania skutkom klęsk żywiołowych lub ich usunięcia, a także lot w ramach działań bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa. Oznacza to, że zarządzający nie ma realnego wpływu na zakres i intensywność operacji o szczególnym charakterze, mimo że ich skutki środowiskowe oddziałują na otoczenie, co może mieć wpływ na zakres roszczeń właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w OOU.

I. Definicja „lotniska innego niż lotnisko wojskowe“

Port Lotniczy Wrocław SA jest lotniskiem cywilnym, albowiem został ujęty w Rejestrze Lotnisk Cywilnych prowadzonym przez prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, prowadzonym przez ten organ na podstawie przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1431 – dalej jako Prawo lotnicze). Równocześnie PLW jest także lotniskiem wojskowym w związku z jego ujęciem w Rejestrze Lotnisk i Lądowisk Wojskowych prowadzonym przez ministra obrony narodowej na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 Prawa lotniczego.

Celem analizowanej regulacji przepisu art. 135 ust. 1a POŚ jest umożliwienie pominięcia operacji wojskowych realizowanych przez Siły Zbrojne Rzeczpospolitej i sojusznicze siły zbrojne w oparciu o infrastrukturę lotnisk cywilnych podczas wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska. Jak się wydaje, zamierzenie to jest słuszne, albowiem na zarządzających portami lotniczymi cywilnymi nałożono w ramach ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązek ponoszenia pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej za tak zwaną „szkodę legalną“ (system odpowiedzialność odszkodowawcza związana z roszczeniami właścicieli nieruchomości objętych obszarami ograniczonego użytkowania został opisany w przepisach art. 129 i nast. POŚ), która to odpowiedzialność majątkowa jest obecnie ponoszona przez zarządzających lotniskami cywilnymi niezależnie od kwalifikacji realizowanych w danym porcie lotniczym operacji lotniczych. W związku z sytuacją międzynarodową, wymagającą wzmożonych działań wojskowych, angażujących także lotniska cywilne oraz brakiem możliwości odmowy przyjęcia w porcie lotniczym statku powietrznego realizującego działania bezpośrednio związane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa (co wynika z art. 66 ust. 3 Prawa lotniczego), za całkowicie uzasadnione należy uznać przyjęte w ustawie rozwiązanie, które umożliwia pominięcie przymusowego wykorzystania infrastruktury portu lotniczego przez siły zbrojne przy wyznaczaniu obszaru ograniczonego użytkowania. Jednakże mając na uwadze, iż w przypadku lotnisk współdzielonych przez siły zbrojne, odpowiedzialność odszkodowawcza, wynikająca z objęcia nieruchomości obszarami ograniczonego użytkowania, spoczywa dotychczas wyłącznie na zarządzającym lotniskiem cywilnym, nie ulega wątpliwości, iż dodany ustawą przepis art. 135 ust. 1a POŚ powinien mieć zastosowanie także dla lotnisk współdzielonych i powinny one zostać uznane za „lotniska inne niż lotniska wojskowe“. W przeciwnym wypadku, w przypadku nowo tworzonych obszarów ograniczonego użytkowania, zarządzający lotniskami współdzielonymi będą zobowiązani do ponoszenia niewspółmiernie wysokich kosztów związanych z systemem odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie przepisów art. 129 i nast. POŚ. Ustawodawca nie zaproponował jakiegokolwiek modelu, który pozwalałby na współponoszenie przez zarządzającego lotniskiem cywilnym będącym równocześnie lotniskiem wojskowym kosztów takiej odpowiedzialności wraz z podmiotem odpowiedzialnym za działalność wojskową (Skarb Państwa – minister obrony narodowej). Wyznaczanie nowego obszaru ograniczonego użytkowania polega m.in. na uwzględnieniu prognoz ruchu lotniczego. Jeżeli w takich prognozach dla lotniska współdzielonego konieczne będzie uwzględnienie nie tylko operacji cywilnych, ale także potencjalnych operacji sił zbrojnych, które – co oczywiste – są realizowane przy wykorzystaniu statków powietrznych o znacznie wyższych certyfikatach hałasowych niż samoloty cywilne, utworzony obszar ograniczonego użytkowania będzie obejmował większą powierzchnię, a tym samym jego ustanowienie będzie wiązało się ze zwiększonym ryzykiem odpowiedzialności odszkodowawczej. Mając na uwadze aktualny dorobek orzeczniczy sądów powszechnych w przedmiocie odpowiedzialności zarządzającego lotniskiem na podstawie przepisu art. 129 i nast. POŚ (zob. w szczególności: uchwała 7 sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt III CZP 27/24 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II CSKP 918/23), należy wskazać, że odpowiedzialność odszkodowawcza jest rozumiana niezwykle szeroko. Szkoda, której rzekomo doznają właściciele nieruchomości objętych obszarami ograniczonego użytkowania, obejmować ma nie tylko skutki ograniczeń korzystania z nieruchomości wskazanych literalnie w treści aktu prawa miejscowego, mocą którego tworzony jest obszar ograniczonego użytkowania, ale także tak zwanej „stygmatyzacji“ nieruchomości wynikającej z wejścia w życie tego aktu prawnego. Powyższe skutkuje przyznawaniem przez sądy powszechne odszkodowań za „zmniejszenie wartości nieruchomości“, mających rekompensować także wirtualne zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające z odbioru społecznego lokalizacji nieruchomości objętych obszarami ograniczonego użytkowania. Ponoszone przez zarządzających lotniskami koszty odszkodowań przyjmują w konsekwencji ekstremalne wysokości. Tytułem przykładu należy wymienić Port Lotniczy Poznań-Ławica, który wydatkował na ten cel ponad 150 000 000 zł. W przypadku obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczanego dla lotniska współużytkowanego, a zatem zasadniczo o większej powierzchni niż w przypadku lotniska cywilnego, z uwagi na głośniejszą, wykorzystywaną przez wojsko flotę statków powietrznych, prawdopodobne koszty odszkodowań mogą być znacznie większe. W takiej sytuacji utrudnione może być prowadzenie przez takie lotniska procesów inwestycyjnych uwzgledniających także potrzeby sił zbrojnych. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa państwa.

Mając na uwadze powyższe, wnoszę o jednoznaczne potwierdzenie, że art. 135 ust. 1a POŚ znajduje zastosowanie również do lotnisk współużytkowanych (cywilno-wojskowych) oraz o procedowanie propozycji legislacyjnych (objętych treścią załącznika nr 1) doprecyzowujących definicję „lotniska innego niż lotnisko wojskowe“, aby wyeliminować wątpliwości interpretacyjne.

II. Pominięcie operacji wojskowych w wyliczaniu wskaźników LAeq D oraz LAeq N – dla wyznaczania oraz kontroli warunków korzystania ze środowiska oraz aspekt temporalny

Skoro omówiony powyżej przepis art. 135 ust. 1a POŚ odnosi się do „tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania“, oznacza to, że ma on zastosowanie do stosowania wskaźników hałasu, o których mowa w przepisie art. 112a pkt 1 lit. b POŚ, tj. LAeq D oraz LAeqN, ale wyłącznie w odniesieniu do nowo tworzonych obszarów ograniczonego użytkowania. Wskaźniki te służą jednak zgodnie z ustawą nie tylko do ustalania warunków korzystania ze środowiska (tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania), ale także do kontroli warunków korzystania ze środowiska (kontroli, czy wyznaczony obszar ograniczonego użytkowania jest prawidłowy, tj. czy hałas nie przekracza wyznaczonych izolinii wytyczających OOU w każdej dobie). Zasadą jest, że hałas w każdej dobie musi mieścić się (z odpowiednim natężeniem) w ramach wyznaczonych obwiedni tworzących OOU. Skoro ustawodawca zadecydował w przepisie art. 135 ust. 1a POŚ, że wyznaczanie obszaru ograniczonego użytkowania dla „lotniska innego niż lotnisko wojskowe“ odbywa się z pominięciem hałasu pochodzącego z operacji realizowanych przez siły zbrojne, powinien także doprowadzić do sytuacji, w której kontrola realizacji ustalonych warunków korzystania ze środowiska również pomijać będzie operacje wojskowe. Obecna redakcja przepisów POŚ jest niekonsekwentna i niezrozumiała. Ochrona terenów sąsiadujących z lotniskiem przed hałasem to zagadnienie o wysokiej wrażliwości społecznej. Dlatego też przyjęte rozwiązanie ustawowe, w wyniku którego kontrolowany hałas od operacji lotniczych określony wskaźnikami jednodobowymi LAeq D oraz LAeq N nie będzie mieścił się w granicach obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczonych na podstawie takich wskaźników, lecz z pominięciem jednego z komponentów (hałas od operacji realizowanych przez siły zbrojne), może generować dodatkowe konflikty społeczne, co do których ciężar rozwiązywania będzie spoczywał w całości na zarządzającym lotniskiem cywilnym. Stosowanie przepisu art. 135 ust. 1a POŚ bez dostosowania innych przepisów POŚ lub przepisów wykonawczych doprowadzić może do sytuacji, w której w związku ze stwierdzeniem przekroczeń wskaźników jednodobowych LAeq D oraz LAeq N z powodu operacji lotniczych o charakterze militarnym organa ochrony środowiska zobowiązane będą do podejmowania działań takich jak nałożenie obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, które nie będą mogły doprowadzić do zmiany granic OOU. Taka sytuacja nie tylko generować będzie po stronie zarządzających lotniskami koszty (koszt przeglądu ekologicznego to min. ok. 150 000 zł), ale także będzie całkowicie niezrozumiała dla obywateli, którzy w organach ochrony środowiska będą szukać obrony swych praw przed hałasem.

W konsekwencji konieczne jest wprowadzenie zmian w następujących aktach prawnych: ustawa – Prawo ochrony środowiska, ustawa – Prawo lotnicze, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007 nr 120 poz. 826 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2011 nr 140 poz. 824). Propozycje zmian do ustaw, będące remedium na problemy interpretacyjne i stanowiące uzupełnienie luk regulacyjnych będących przedmiotem niniejszego pisma, stanowią załącznik nr 1. Oczekuję podjęcia pilnych działań zmierzających do wdrożenia rozwiązań ustawowych wyszczególnionych w przedkładanym projekcie zmian.

III. Operacje lotnicze o charakterze szczególnym a wyznaczanie wartości wskaźników LAeq D oraz LAeq N

Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 3 Prawa lotniczego:

„Zarządzający lotniskiem nie może odmówić zezwolenia na lądowanie przymusowe statku powietrznego znajdującego się w niebezpieczeństwie lub statku powietrznego wykonującego lot w celu ochrony życia lub zdrowia ludzi, poszukiwania lub ratownictwa, w celu zapobiegania skutkom klęsk żywiołowych lub ich usunięcia, a także lot w ramach działań bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa.“

Przepis nakłada na zarządzających lotniskami obowiązek przyjmowania określonych operacji lotniczych, które z uwagi na ich charakter mają swoisty priorytet, a ich przyjęcie w porcie lotniczym leży poza zakresem decyzji zarządzającego. Jednocześnie dodany do ustawy – Prawo ochrony środowiska przepis art. 135 ust. 1a, który wyłącza operacje wojskowe z procedury tworzenia OOU, stanowi istotny krok w kierunku racjonalizacji odpowiedzi zarządzających lotniskami cywilnymi. Jest to jednak rozwiązanie częściowe i nie obejmuje pełnego katalogu operacji szczególnych, o których mowa w art. 66 ust. 3 Prawa lotniczego.

Dodatkowo obecny stan prawny zakłada, że operacje wojskowe – choć pomijane przy wyznaczaniu obszaru ograniczonego użytkowania – są nadal uwzględniane przy kontroli przestrzegania warunków korzystania ze środowiska na podstawie art. 112a pkt 1 lit. b POŚ. Prowadzi to do sytuacji, w której zarządzający lotniskami ponoszą konsekwencje przekroczeń wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N wynikających z działalności, na którą nie mają żadnego wpływu.

W świetle powyższego jest konieczne uzupełnienie regulacji prawnych w taki sposób, aby zapewnić ich spójność, przejrzystość i przewidywalność. Przedstawiony w załączniku do niniejszej interpelacji projekt zmian ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy – Prawo lotnicze stanowi propozycję takiego kompleksowego rozwiązania.

W związku z powyższym wzywam Państwa Ministrów do podjęcia niezwłocznych działań w celu:

1. Jednoznacznego potwierdzenia prawidłowości wykładni przepisu art. 135 ust. 1a POŚ, zgodnie z którą lotnisko współużytkowane (cywilno-wojskowe) stanowi „lotnisko inne niż wojskowe“ w rozumieniu tego przepisu.

2. Zmiany art. 112a POŚ, tak aby przy wyliczaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N – zarówno przy tworzeniu obszarów ograniczonego użytkowania, jak i przy kontroli przestrzegania tak zdefiniowanych warunków korzystania ze środowiska – pomijane były wszystkie typy operacji lotniczych określonych w art. 66 ust. 3 Prawa lotniczego.

3. Rozszerzenia stosowania art. 135 ust. 1a POŚ również na kontrolę istniejących obszarów ograniczonego użytkowania, a nie tylko na proces tworzenia nowych.

4. Wprowadzenia zmian w ustawie – Prawo ochrony środowiska i ustawie – Prawo lotnicze zgodnie z kierunkami wskazanymi w załączniku do niniejszej interpelacji, w szczególności przez rozszerzenie wyłączeń na wszystkie operacje wymienione w art. 66 ust. 3 oraz ustanowienie zasad współodpowiedzialności Skarbu Państwa za skutki ich wykonywania (zagadnienie współodpowiedzialności Skarbu Państwa wykracza poza zakres kompetencji tut. ministra i zostało szczegółowo omówione w odrębnym stanowisku skierowanym do ministra właściwego ds. obrony narodowej, jednakże z uwagi na konieczność zachowania logiki proponowanych zmian legislacyjnych kwestia ta została ujęta w przedkładanym projekcie ustawy zmieniającej).

Realizacja powyższych postulatów umożliwi stworzenie spójnych i racjonalnych ram prawnych, które z jednej strony zagwarantują skuteczną ochronę środowiska akustycznego, a z drugiej – uwzględnią szczególną rolę operacji lotniczych wykonywanych w interesie publicznym, bezpieczeństwa państwa oraz ochrony życia i zdrowia obywateli.

Mając na uwadze zakres i treść niniejszej interpelacji, zwracam się do Państwa Ministrów z następującymi pytaniami:

1. Czy lotnisko współużytkowane stanowi „lotnisko inne niż wojskowe“ w rozumieniu art. 135 ust. 1a POŚ?

2. Czy jest dopuszczalne stosowanie art. 135 ust. 1a POŚ do procesów kontroli warunków korzystania ze środowiska, tj. czy w przypadku tworzenia OOU dla lotniska innego niż lotnisko wojskowe z pominięciem operacji militarnych kontrola korzystania tak wyznaczonych warunków korzystania ze środowiska odbywa się także z pominięciem operacji militarnych?

3. Jeżeli odpowiedź na pytanie nr 2 jest twierdząca, mając na uwadze, iż przepis art. 135 ust. 1a POŚ w obecnym brzmieniu zgodnie z przepisem art. 43 ustawy z dnia 25 lipca 2025 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub kluczowych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego oraz ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych (ustawa) znajdzie zastosowanie wyłącznie do nowo tworzonych obszarów ograniczonego użytkowania, czy jest rozważane poszerzenie zakresu jego stosowania także do kontroli przestrzegania warunków korzystania ze środowiska dla obszarów ograniczonego użytkowania wyznaczonych przed datą wejścia w życie ustawy?

4. Czy jest rozważane wyłączenie stosowania przepisów POŚ do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do wszystkich typów operacji lotniczych, o których mowa w przepisie art. 66 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze?

Załącznik nr 1: Propozycja zmian przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy – Prawo lotnicze

Art. 1. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 poz. 647) w art. 135 nadaje się ust. 1a nowe brzmienie oraz dodaje się ust. 1b i 1c w brzmieniu:

„1a. Przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska innego niż lotnisko wojskowe, w tym również lotniska cywilnego współużytkowanego przez zarządzającego cywilnego i Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, nie uwzględnia się startów, lądowań i przelotów statków powietrznych:
1) wykorzystywanych przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej;
2) wykorzystywanych przez siły zbrojne innych państw realizujących operacje lotnicze w ramach zobowiązań sojuszniczych;
3) wykonujących operacje określone w art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze.
1b. Wskaźniki hałasu, o których mowa w art. 112a pkt 1 lit. b, służące do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska na obszarze ograniczonego użytkowania, oblicza się z pominięciem operacji statków powietrznych, o których mowa w ust. 1a.
1c. Przepisy ust. 1a i 1b stosuje się odpowiednio do obszarów ograniczonego użytkowania ustanowionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie kontroli warunków korzystania ze środowiska.“

Art. 2. Po art. 135 dodaje się art. 135a w brzmieniu:

Art. 3. W ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1431) art. 66 ust. 3 otrzymuje brzmienie:

„3. Zarządzający lotniskiem nie może odmówić zezwolenia na lądowanie przymusowe statku powietrznego znajdującego się w niebezpieczeństwie ani statku powietrznego wykonującego lot w celu ochrony życia lub zdrowia ludzi, poszukiwania lub ratownictwa, w celu zapobiegania skutkom klęsk żywiołowych lub ich usunięcia, a także lotu w ramach działań bezpośrednio związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego i z obronnością państwa.“
W przypadku wykonywania operacji, o których mowa w zdaniu pierwszym, ich wpływ na środowisko oraz oddziaływanie akustyczne nie stanowią podstawy do przypisania zarządzającemu lotniskiem cywilnym odpowiedzialności odszkodowawczej ani nie są uwzględniane przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.“

Z poważaniem
Arkadiusz Sikora

Interpelacja nr 12773 dostępna jest tutaj (LINK)