Blog Mikołaja Doskocza: Konflikt w PAŻP, a ograniczenie ruchu lotniczego

Nie mogłem uwierzyć w to co czytam. Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie ograniczające ruch lotniczy na lotniskach Okęcie i Modlin. Ograniczenia są drastyczne i paraliżujące ruch lotniczy na największym polskim lotnisku, a na Modlinie praktycznie zamykające operacje lotnicze. I chociaż może to być tylko taki ruch strony rządowej, który ma zaszachować kontrolerów i zyskać pozycję negocjacyjną, to nie można wykluczyć że scenariusz paraliżu ruchu w rejonie Warszawy od 1 maja jest realny. Wystarczy przecież, żeby kontrolerzy powiedzieli „sprawdzam”.

Jak będzie nie wiemy. Wiemy natomiast dlaczego doszło do tego konfliktu i domyślamy się jakie będą skutki. Ponieważ rząd zdecydował się na rozwiązanie siłowe wykorzystując możliwości prawne – niżej przeczytacie o legalności tychże rozwiązań. Mówimy oczywiście o rozporządzeniu:

https://dziennikustaw.gov.pl/DU/2022/894

Podstawa prawna rozporządzenia

Zacznijmy od tego, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem podstawy prawnej, przez niewłaściwy organ. Rozporządzenie wydała Rada Ministrów (czyli cały rząd) na podstawie art. 119 ust. 2 Prawa lotniczego. Problem w tym, że Rada Ministrów w oparciu o wskazany przepis może wydać rozporządzenie z uwagi na:

1. ważny interes polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej;
2. względy obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej;
3. ważny interes gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej;
4. zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wynikające z umów międzynarodowych, w tym zwłaszcza z wiążących uchwał Rady Bezpieczeństwa ONZ, przyjętych na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.

Konia z rzędem temu, kto konflikt w PAŻP zakwalifikuje jako ważny interes polityki zagranicznej (jakim był zakaz lotów samolotów rosyjskich w FIR Warszawa), obronność czy ważny interes gospodarczy (ten został akurat naruszony rozporządzeniem, ale o tym dalej).

Rozporządzenie wprowadzające ograniczenia w ruchu lotniczym ze względu na bezpieczeństwo mógłby wydać minister ds. transportu (aktualnie Minister Infrastruktury) na podstawie art. 119 ust. 4 Prawa lotniczego. Wchodziłyby tu w grę konsultacje z innymi ministerstwami oraz konieczność „uwzględnienia umów międzynarodowych” co mogło mieć kluczowe znaczenie dla rezygnacji z tejże ścieżki. Mamy natomiast ewidentne naruszenie zasad prawodawczych i wcale nie działa tak, że jeżeli przepis wydał cały rząd a nie konkretny minister, to prawo jest lepsze.

Nie, jest wydane nieprawidłowo. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie może być wydane na podstawie upoważnienia a upoważnienie musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przekroczenie w każdym elemencie.

Konsekwencje? Naruszenie art. 92 Konstytucji RP. Ale spoko, wyślemy do Prezes Julii i załatwi.

Legalność rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu

„Wolność, równość, braterstwo”. To hasła z rewolucji francuskiej. W mniejszym lub większym stopniu mają przełożenie na nasze czasy a sama równość została wprost wyrażona w ustawie Prawo lotnicze. Chodzi o art. 119 ust. 1, w którym mamy napisane:

„ Polska przestrzeń powietrzna jest dostępna na równych prawach dla wszystkich jej użytkowników, a swoboda lotów w niej cywilnych statków powietrznych może być ograniczona wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia Prawa lotniczego, przy zachowaniu przepisów innych ustaw i wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym uchwał organizacji międzynarodowych”.

To, że upoważnienia do ograniczenia nie było już wyjaśniłem. Dlatego dochodzimy do momentu kiedy polskie państwo naruszyło zasadę równości w dostępie do przestrzeni. Nie da się inaczej nazwać sytuacji, w której z lotniska mogą być wykonywane loty tylko w konkretnych kierunkach przez konkretnie obsługujące linie lotnicze. Co więcej – zwróćcie uwagę, że wprowadzane ograniczenia mogą dotyczyć nie równości a swobody wykonywania lotów. Ograniczenie swobody mamy wtedy kiedy robimy taki sam zakaz dla wszystkich (np. ograniczenie wysokości lotów czy loty nad strefami R). Natomiast odgórne zarządzenie, że z lotniska może latać tylko linia X na lotnisko Y ale już linia Z latająca na lotnisko G bezdyskusyjnie ogranicza zasadę równości. Czyli na dobrą sprawę rozporządzenie w takiej treści nawet, gdyby zostało wydane w oparciu o art. 119 ust. 4 to też byłoby naruszenie prawa.

Mało tego, że Rada Ministrów naruszyła przepisy krajowe – jeżeli to rozporządzenie wejdzie w życie to naruszymy art. 1 ust. 2 Rozporządzenia (UE) 2018/1139 (rozporządzenia bazowego), które ma na celu ułatwienie swobodnego przepływu usług na obszarze UE. No i oczywiście postanowienia traktatów UE w zakresie swobody świadczenia usług. Nie wyobrażam sobie, żeby Komisja UE a następnie TSUE nam to podarowało.

Konsekwencje

Jakie będą konsekwencje? Przede wszystkim finansowe. Jeżeli rozporządzenie wejdzie w życie, ponad 2/3 planowanych lotów nie odbędzie się. Pasażerowie mają wykupione bilety a zostaną z niczym. O ile jeszcze czartery poradzą sobie przenosząc loty na inne lotniska, to już regularne linie, które nie dostąpiły zaszczytu wpisania na listę zostaną z klopsikiem.

Czy pasażerowie dostaną odszkodowania? Nie jestem przekonany – orzecznictwo TSUE wskazuje, że strajk kontrolerów nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność linii za odwołanie lotu. Ale tu nie mamy strajku tylko brak kontrolerów i wprowadzenie dziwnego prawa. Linie będą się tak bronić i wcale nie jest przesądzone, że im się nie uda. Sprawy pewnie trafią do sądów ale ci, którzy kupili bilety poczekają kilka lat na rozstrzygnięcia. Ci, którzy nie kupili – nie kupią.

Dochodzimy do kolejnego problemu linii lotniczych – utracone korzyści. Nikt rozsądny nie będzie teraz kupował biletu z ryzykiem odwołania lotu. Natomiast linie miały poplanowane w budżetach i w uzasadniony sposób mogły się spodziewać przychodów. W prawie cywilnym poprzez szkodę rozumiemy zarówno to, co człowiekowi ktoś zepsuje ale też i to, czego nie pozwoli zarobić. Dlatego wystarczy stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia a linie lotnicze dostaną całkiem spore pieniążki od Polski. Kto zapłaci? No przecież nie politycy. My zapłacimy moi drodzy, z podatków.

Dlaczego to wszystko?

Moim zdaniem powód nie jest finansowy. Gdyby chodziło o kasę, to każdy średnio rozgarnięty umysł policzyłby, że sporna kwota wynagrodzeń przekracza potencjalne odszkodowania za odwołane loty (płacone przez Polskę albo bezpośrednio pasażerom albo liniom – jeżeli jednak okaże się że linia jest odpowiedzialna wobec pasażera). Zróbmy założenie:

Odwołane 340 lotów dziennie, w każdym dajmy średnio po 150 pasażerów. Odszkodowanie za odwołany lot przyjmijmy średnie z rozporządzenia, 400 EUR. Wychodzi nam kwota 20.400.000 EUR. DZIENNIE. 20 MLN EURO KAŻDEGO DNIA. 600 mln EURO za sam maj – w przeliczeniu ponad 2.700.000.000 PLN tylko za maj. Nie wierzyłem jak to liczyłem ale jednak. Oczywiście nie wszystko zostanie wypłacone, chodziło mi o pokazanie potencjalnej skali.

Niemożliwe żeby sporna kwota wynagrodzeń z kontrolerami zbliża się w najmniejszy sposób do tej kwoty. Dlatego nie wierzę, że chodzi o pieniądze a o coś zupełnie innego. Może jest to własna duma? Może przekonanie o własnej nieomylności? A może pokazanie, że jeżeli ktoś wchodzi w konflikt z opcją władzy to przegra, bez względu na koszty? Mamy przykład kar za sądownictwo – środki UE nam uciekają dlatego, że kilku polityków chce postawić na swoim.

W konflikcie w PAŻP jesteśmy bombardowani informacjami o niebotycznych zarobkach kontrolerów (standardowa agitka). Nie mnie oceniać czy są za wysokie czy nie. Martwię się tylko, że rządzący pomijają aspekt bezpieczeństwa. Sygnały o niestosowaniu Just culture (tak chętnie podpisywanej przez każdego prezesa czy dyrektora w lotniczych instytucjach), o wypaczeniu SMS, o lekceważeniu zasad bezpieczeństwa gdzieś giną w tym medialnym szumie.

Jeżeli te sygnały dalej będą ginęły niesłyszane przez odpowiednie instytucje to niestety zaczną ginąć też ludzie.

Tyle ode mnie.

Mikołaj Doskocz, radca prawny prowadzący Kancelarię Prawa Lotniczego – LATAJ LEGALNIE. Specjalizuje się w prawie lotniczym i obsłudze przedsiębiorców lotniczych. Prowadzi blog o prawie lotniczym www.latajlegalnie.com