Rola i zadania państwowej władzy nadzroującej (NSA)

Skuteczne działanie państwowej władzy nadzorującej (National Supervisory Authority), w odniesieniu do instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, jest jednym z filarów wdrażania Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Single European Sky - SES) oraz bezpieczeństwa ruchu lotniczego w Europie.

Jednolita Europejska Przestrzeń Powietrzna (Single European Sky - SES) – wprowadzenie

W roku 2000 Komisja Europejska dokonała przeglądu przedsięwzięć związanych z zarządzaniem ruchem lotniczym (ATM) w Europie. W wyniku tego przeglądu wyłoniła się koncepcja Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Single European Sky - SES).

Do głównych celów inicjatywy Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej należy zaliczyć: 

• Zwiększenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w Europie - kontrola ruchu lotniczego w Europie należy do jednej z najbezpieczniejszych na świecie, jednak wymaga ona pełnej harmonizacji we wszystkich krajach członkowskich. W odpowiedzi na coraz większy ruch w przestrzeni powietrznej wymagane jest stworzenie bardziej systematycznego i wiążącego podejścia w zakresie zarządzania bezpieczeństwem. 
• Zlikwidowanie podziału i rozbieżności w kontroli ruchu lotniczego - dziś każde państwo organizuje kontrolę ruchu lotniczego we własnej przestrzeni powietrznej. Różnice w zasadach i organizacji porządku w przestrzeni powietrznej tworzą niezgodności, które mają znaczący wpływ na regularność i przepływy w ruchu lotniczym. 
• Zapewnienie bliższej współpracy z wojskiem w organizacji kontroli ruchu lotniczego i w procesie legislacyjnym. 
• Zwiększenie przepustowości przestrzeni powietrznej, co jest niezbędne w związku z rocznym przyrostem ruchu lotniczego o ok. 5%. 
• Zwiększenie wydajności systemu zarządzania ruchem lotniczym. 
• Ułatwienie wprowadzania nowych technologii - wymagana jest tu współpraca między służbami zapewniającymi kontrolę ruchu lotniczego, wytwórcami sprzętu dla lotnictwa, liniami lotniczymi i innymi użytkownikami przestrzeni powietrznej.

W wyniku wprowadzenia SES organizacja przestrzeni powietrznej w Europie zostanie zmieniona. W chwili obecnej przebieg wielu dróg lotniczych w wielu przypadkach uzależniony jest od granic państwowych poszczególnych państw. W wyniku wprowadzenia tzw. funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej (Functional Airspace Blocks – FAB) zostaną one poprowadzone tak, aby zapewnić maksymalną przepustowość przestrzeni, jak również spowodować znaczne oszczędności.

W celu realizacji SES zostały wydane następujące akty prawne:

I pakiet SES – 2004 r.

• Rozporządzenie (WE) nr 549/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiające ramy tworzenia Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Rozporządzenie ramowe) 
• Rozporządzenie (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Rozporządzenie w sprawie zapewniania służb) 
• Rozporządzenie (WE) nr 551/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 w sprawie organizacji i użytkowania przestrzeni powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Rozporządzenie w sprawie przestrzeni powietrznej).
• Rozporządzenie (WE) nr 552/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie interoperacyjności Europejskiej Sieci Zarządzania Ruchem Lotniczym (Rozporządzenie w sprawie interoperacyjności) 

II pakiet SES – 2009

• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1070/2009 z dnia 21 października 2009 r. zmieniające rozporządzenia (WE) nr 549/2004, (WE) nr 550/2004, (WE) nr 551/2004 oraz (WE) nr 552/2004 w celu poprawienia skuteczności działania i zrównoważonego rozwoju europejskiego systemu lotnictwa

Państwowa władza nadzorująca (NSA) – obowiązki Państwa

Działania podejmowane w ramach tworzenia Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej odnoszą się przede wszystkim do organizacji i użytkowania przestrzeni powietrznej, a więc są bezpośrednio związane z działaniem instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej.

Dla zapewnienia prawidłowego działania tych instytucji w poszczególnych krajach powoływane są tzw. państwowe władze nadzorujące (National Supervisory Authorities - NSA). Podstawą prawną utworzenia państwowej władzy nadzorującej jest art. 4 pkt. 1 rozporządzenia ramowego 549/2004, który nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek wyznaczenia (w przypadku gdy instytucja mogącą spełniać zadania NSA istnieje) lub utworzenia instytucji będącej ich państwową władzą nadzorującą.

Zadaniem państwa jest również zapewnienie niezależności (art. 4 pkt. 2 rozp. 549/2004) państwowej władzy nadzorującej od instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Niezależność ta zostaje osiągnięta poprzez zachowanie odpowiedniego rozdziału, przynajmniej na szczeblu funkcjonalnym, między państwową władzą nadzorującą a służbami żeglugi powietrznej. Obowiązkiem państwa jest również zapewnienie bezstronnego i przejrzystego sprawowanie swoich funkcji przez państwową władzę nadzorującą.

Państwo przekazuje Komisji Europejskiej (art. 4 pkt. 3 rozp. 549/2004) informacje o nazwie i adresie państwowej władzy nadzorującej oraz ewentualnych zmianach w tych danych.
 

Państwowa władza nadzorująca (NSA) – zadania

Zadania państwowej władzy nadzorującej określono w rozporządzeniu (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Rozporządzenie w sprawie zapewniania służb). 

Zgodnie z art. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia zadaniem państwowej władzy nadzorującej jest zapewnienie odpowiedniego nadzoru nad zastosowaniem rozporządzenia 550/2004, szczególnie w odniesieniu do bezpiecznego i sprawnego działania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, odnoszące się do przestrzeni powietrznej będącej w obszarze odpowiedzialności danego państwa członkowskiego UE. W tym celu każda państwowa władza nadzorująca musi zorganizować odpowiednie inspekcje oraz nadzór mające na celu zweryfikowanie zgodności z wymogami rozporządzenia w sprawie zapewniania służb.

Państwowa władza nadzorująca może swoje zadania wykonywać samodzielnie lub podjąć decyzję o przekazaniu upoważnień do inspekcji bądź nadzoru tzw. „uznanym organizacjom”. Uznana organizacja to taka, która spełnia wymagania określone w Załączniku I do rozp. 550/2004.

Instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej zgodnie z art. 6. rozporządzenia 550/2004 muszą spełniać tzw. wspólne wymogi, czyli zestaw wymagań technicznych, organizacyjnych oraz finansowych, wprowadzonych rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 1035/2011 z dnia 17 października 2011 r. ustanawiającym wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej.

Głównym zadaniem państwowej władzy nadzorującej jest certyfikacja instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (art. 7 rozp. 550/2004). Przed wydaniem certyfikatu dla instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej krajowe władze nadzorujące sprawdzają, czy instytucja ta spełnia wspólne wymogi (art. 4 pkt. 2 rozp. 1035/2011).

Certyfikaty mogą być wydawane indywidualnie dla każdego typu służby żeglugi powietrznej, jak określono w art. 2 rozporządzenia ramowego, lub dla zespołu służb, między innymi, kiedy instytucja zapewniająca służby ruchu lotniczego, niezależnie od jej statusu prawnego, obsługuje i utrzymuje własne systemy łączności, nawigacji i dozorowania. Certyfikaty definiują prawa i obowiązki dostawców służb żeglugi powietrznej (art. 7 pkt. 4 rozp. 550/2004), obejmujące równy dostęp użytkowników przestrzeni powietrznej do służb, ze szczególnym uwzględnieniem wymogów bezpieczeństwa.

Służby żeglugi powietrznej muszą spełniać ogólne wspólne wymogi określone w Załączniku I do rozporządzenia 1035/2011 oraz dodatkowe szczególne wymogi określone w załącznikach II–V rozporządzenia 1035/2011, w zależności od rodzaju zapewnianych służb. 

W przypadku, gdy niektóre instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej postanowią, że nie będą korzystać z możliwości świadczenia usług transgranicznych i zrzekają się prawa do wzajemnego uznawania w ramach Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, krajowa władza nadzorująca ma prawo przyznać im szczególne odstępstwa od wspólnych wymogów (art. 5  rozp. 1035/2011). 

Odstępstwa te mogą odnosić się wyłącznie do wymogów Załącznika I rozporządzenia 1035/2011, z wyjątkiem poniższych przypadków:

a) część 1 potencjał i kompetencje techniczne i operacyjne;

b) część 3.1 zarządzanie bezpieczeństwem;

c) część 5 zasoby ludzkie;

d) część 8.1 otwartość i przejrzystość zapewniania służb.

Zgodnie z załącznikiem II rozporządzenia (WE) nr 550/2004 krajowe władze nadzorujące:

a) określają charakter i zakres odstępstwa zgodnie z warunkami dołączonymi do certyfikatu, podając podstawę prawną;

b) ograniczają okres ważności certyfikatu; i

c) monitorują, czy instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej kwalifikują się do utrzymania odstępstwa.

Państwowa władza nadzorująca musi monitorować zgodność ze wspólnymi wymogami oraz z warunkami dołączonymi do certyfikatów (art. 7 pkt 7 rozp. 550/2004, jak również art. 8 rozp. 1035/2011). W tym celu władza nadzorująca ustanawia i corocznie aktualizuje (w oparciu o ocenę ryzyka związanego z różnymi operacjami wykonywanymi w ramach zapewnianych służb) program inspekcji obejmujący wszystkie instytucje, którym przyznane zostały certyfikaty.

Szczególnie ważne są obowiązki NSA w odniesieniu do instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego, łączności, nawigacji lub dozorowania. W zakres tych obowiązków wchodzą (zgodnie z art. 9 rozporządzenia 1035/2011):

a) wydawanie stosownych zasad bezpieczeństwa dla personelu technicznego i inżynieryjnego, wykonującego zadania związane z bezpieczeństwem operacyjnym;

b) zapewnianie należytego nadzoru bezpieczeństwa personelu technicznego i inżynieryjnego,

c) z uzasadnionych powodów i po należytym dochodzeniu, podejmowanie stosownych działań w odniesieniu do organizacji operującej i/lub jej personelu technicznego i inżynieryjnego, który nie spełnia odpowiednich przepisów;

d) weryfikacja, czy stosowane są odpowiednie metody w celu zapewnienia, że strony trzecie, którym powierzono zadania związane z bezpieczeństwem operacyjnym, spełniają odpowiednie przepisy.

Jeżeli państwowa władza nadzorująca stwierdzi, że posiadacz certyfikatu nie spełnia już wspólnych wymogów bądź warunków dołączonych do certyfikatu, podejmuje odpowiednie działania zapewniając jednocześnie ciągłość służb. Działania takie mogą oznaczać cofnięcie certyfikatu. NSA musi w takim przypadku podjąć stosowną decyzję w okresie nieprzekraczającym jednego miesiąca (art. 6 pkt. 3 rozp. 1035/2011). Przy wydawaniu tej decyzji NSA nakłada na instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej obowiązek podjęcia działań naprawczych. Odnośna instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej jest powiadamiana o decyzji w trybie natychmiastowym. NSA sprawdza, czy działania naprawcze zostały wdrożone przed zawiadomieniem odnośnej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej o pozytywnej decyzji. Jeśli krajowe władze nadzorujące uważają, że działania naprawcze nie zostały właściwie wdrożone w ramach ustalonego harmonogramu, podejmują odpowiednie środki wykonawcze zgodnie z art. 7 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 550/2004 i art. 9 rozporządzenia (WE) nr 549/2004, uwzględniając potrzebę zapewnienia ciągłości służb.

Jednym z zadań NSA jest również zagwarantowanie przejrzystości podstawy kosztowej opłat nawigacyjnych. W celu umożliwienia zbadania rzeczywistych oraz planowanych kosztów i przychodów instytucji zapewniających służby żeglugi powinny one dostarczać NSA informacje w tym zakresie. Informacje te muszą być regularnie wymieniane pomiędzy państwowymi władzami nadzorującymi, instytucjami zapewniającymi służby, Komisją Europejską i organizacją Eurocontrol (art. 15 pkt. 2 ppkt. e) rozporządzenia 550/2004).

Kolejne zadania na państwową władzę nadzorującą nakłada rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1034/2011 z dnia 17 października 2011 r. w sprawie nadzoru nad bezpieczeństwem w zarządzaniu ruchem lotniczym  i służbach żeglugi powietrznej. Rozporządzenie to stosuje się do działalności państwowej władzy nadzorującej lub uznanych organizacji działających w jej imieniu, w zakresie nadzoru nad bezpieczeństwem służb żeglugi powietrznej, zarządzania przepływem ruchu lotniczego (ATFM) i zarządzania przestrzenią powietrzną (ASM). NSA sprawuje więc funkcję nadzorczą nad bezpieczeństwem (art. 4 pkt. 1 rozp. 1034/2011), w celu monitorowania bezpiecznego zapewnienia służb żeglugi powietrznej, jak również ATFM i ASM oraz sprawdzania, czy przestrzegane są obowiązujące wymagania w zakresie przepisów bezpieczeństwa oraz przepisy wykonawcze ich dotyczące. 

Państwowa władza nadzorująca regularnie monitoruje i ocenia (art. 5 pkt. 1 rozp. 1034/2011) uzyskane poziomy bezpieczeństwa w celu stwierdzenia, czy spełniają one wymagania w zakresie przepisów bezpieczeństwa odnoszące się do bloków przestrzeni powietrznej pozostających w gestii danego NSA. W celu realizacji tych zadań NSA przeprowadza audyty bezpieczeństwa (art. 7 rozp. 1034/2011) zgodnie z ustanowionym planem audytów. Audyty te dostarczają NSA dowodów zgodności z obowiązującymi wymaganiami w zakresie przepisów bezpieczeństwa oraz przepisami wykonawczymi.

Uwagi z audytu i stwierdzone niezgodności są dokumentowane. Stwierdzone niezgodności potwierdza się dowodami i wskazuje, na podstawie jakich obowiązujących wymagań w zakresie przepisów bezpieczeństwa i przepisów wykonawczych przeprowadzony został audyt.

NSA przekazuje wyniki audytu instytucji, której on dotyczył, oraz jednocześnie wnioskuje o działania naprawcze w odniesieniu do stwierdzonych niezgodności (art. 8 rozp. 1034/2011), niezależnie od wszelkich dodatkowych działań wynikających z obowiązujących wymagań w zakresie przepisów bezpieczeństwa. 

Instytucja musi określić działania naprawcze uznane za konieczne dla usunięcia niezgodności oraz harmonogram ich realizacji. NSA ocenia działania naprawcze i sposób ich realizacji podane przez instytucję, w której przeprowadzono audyt, a następnie je zatwierdza, jeśli w wyniku oceny uzna, że są one wystarczające dla usunięcia niezgodności. Dopiero po takim zatwierdzeniu instytucja, w której przeprowadzono audyt, uruchamia działania naprawcze zatwierdzone przez NSA. Działania te oraz proces monitorowania ich realizacji muszą zostać zakończone w terminie zatwierdzonym przez NSA.

Ważnym zadaniem realizowanym przez NSA jest również nadzór nad bezpieczeństwem zmian w systemach funkcjonalnych instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (art. 9 rozp. 1034/2011). W przypadku wprowadzania przez instytucje zmian mających wpływ na bezpieczeństwo w ich systemach funkcjonalnych, stosować mogą wyłącznie procedury zatwierdzone przez ich NSA, kiedy podejmują decyzje o wprowadzeniu danych zmian. W przypadku instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oraz instytucji zapewniających służby łączności, nawigacji lub dozorowania, NSA zatwierdza te procedury w ramach rozporządzenia (UE) nr 1035/2011.

NSA musi dokonać kontroli potwierdzeń bezpieczeństwa związanych z nowymi systemami funkcjonalnymi lub zmianami w istniejących systemach funkcjonalnych zaproponowanymi przez daną instytucję. 

W razie stwierdzenia w systemie funkcjonalnym stanu zagrażającego bezpieczeństwu wymagającego natychmiastowej interwencji, NSA wydaje wytyczne w zakresie bezpieczeństwa (safety directive) (art. 13 rozp. 1034/2011). Wytyczne w zakresie bezpieczeństwa przekazywane są zainteresowanym instytucjom i zawierają opis koniecznych działań i ich uzasadnienie, jak również termin wykonania koniecznych działań.

Korzystając z instrumentu jakim są wytyczne bezpieczeństwa NSA ma bezpośredni wpływ na instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej w razie stwierdzenia nieprawidłowości.

Podsumowanie 

Państwowa władza nadzorująca ma do spełnienia ważne zadania w odniesieniu do bezpiecznego działania służb żeglugi powietrznej. Zadania te polegają głównie na prowadzeniu procesów certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Po stwierdzeniu spełnienia wymagań i wydaniu danej instytucji certyfikatu następuje etap ciągłej kontroli nad posiadaczem certyfikatu (tzw. nadzór bieżący), czyli monitorowanie spełniania wymagań w trakcie ważności certyfikatu. Niemniej ważna jest funkcja nadzorcza NSA nad bezpieczeństwem w zarządzaniu ruchem lotniczym i związany z tym nadzór nad zmianami w instytucjach zapewniających służby żeglugi powietrznej. 

Na każdym etapie działalności NSA może ona zastosować skuteczne narzędzia, w celu zapewnienia działania służb żeglugi powietrznej w sposób bezpieczny i zgodnie z obowiązującym prawem.
 

Autor jest pracownikiem Urzędu Lotnictwa Cywilnego zajmującym się problematyką informacji lotniczej. Prywatnie pilot balonowy.

Czytaj także: Informacja lotnicza, czyli co powinniście o niej wiedzieć