Blog Mikołaja Doskocza: "Rola ATO/DTO oraz Prezesa ULC w procesie licencjonowania..."

Tym razem zabrałem się za temat inny niż standardowe. Zazwyczaj piszę jakie są przepisy, jak rozumieć je w konkretnych sytuacjach. Natomiast dzisiaj chcę poruszyć temat bardziej systemowy – postawię parę pytań o istotę przepisów Rozporządzenia (UE) 1178/2011 oraz działalność ULC. Szczerze liczę, że w komentarzach przedstawicie swoje zdanie na ten temat. A sam temat jest bardzo ciekawy, bo dotyczy każdego członka personelu lotniczego i można sprowadzić go do pytania: „czy Prezes ULC może weryfikować każdy element szkolenia podczas wydawania licencji?”. Sprawa ma duże znaczenie praktyczne, bo jest związana z wydłużonym czasem postępowania, w trakcie którego (po zdaniu egzaminu) kandydat nie może latać. Zdarza się, że przez nawet kilka tygodni. Artykuł będzie przede wszystkim skupiał się na działalności LPL-1 (Inspektorat Licencjonowania Personelu Lotniczego), ponieważ dotyczy on właśnie licencjonowania.

Praktyka działania

Nabywanie uprawnień w lotnictwie wygląda tak, że uczeń/pilot najpierw odbywa szkolenie teoretyczne i praktyczne, potem zostaje (o ile spełnia wymagania) dopuszczony do egzaminu, następnie zdaje egzamin a na końcu składa wniosek do Prezesa ULC o wydanie licencji/wpis uprawnienia. Wniosek jest składany na określonym druku i musi znajdować się w nim to, co sam druk przewiduje. Nie mniej, nie więcej. W tym momencie ów uczeń/pilot zaczyna obcować z Władzą Lotniczą w osobach z LPL-1 i dyrekcji Departamentu Personelu Lotniczego, która albo mu licencję/uprawnienie wydaje albo nie.

Nie zdradzę tajemnicy państwowej jeżeli napiszę, że w części postępowań licencyjnych LPL-1 nie wydaje licencji z powodu błędów w szkoleniu. Od razu zastrzegam, że nie dyskutuję tu czy błędy faktycznie były – na potrzeby artykułu załóżmy, że zawsze tam, gdzie ULC kwestionuje wniosek, faktycznie coś w szkoleniu poszło niezgodnie z przepisami. Innymi słowy – załóżmy, że LPL się nie myli.

Ale zbliżając się do kluczowego tematu dzisiejszego wpisu – całkiem często zdarza się, że osoba weryfikująca dokumentację licencyjną stwierdza m.in., że:

• ATO szkoli na programie szkolenia, który jest nieaktualny (ale zatwierdzony przez LPL-2);
• Błędnie określono wymiar czasowy szkolenia IFR;
• W czasie szkolenia do PPL dwa zadania poprowadził instruktor z PPL (taki może szkolić tylko do LAPL);
• Źle napisany lub zastosowany IPS. I wiele, wiele innych.

Najczęściej w takiej sytuacji idzie pismo do wnioskodawcy i do ośrodka szkolenia z wezwaniem do wyjaśnienia niezgodności. Po tej często kurtuazyjnej wymianie pism następuje wydanie decyzji odmownej a uczeń zostaje ze szkoleniem i zdanym egzaminem, które może sobie oprawić w ramkę i powiesić na ścianie – bo najczęściej błędy (nawet drobne) skutkują uznaniem, że szkolenie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami.

Sens tego co piszę sprowadza się do tego, że LPL-1 wydając licencję weryfikuje wszystko co było związane ze szkoleniem. Tylko, czy na pewno jest do tego uprawniony?

Regulacje UE

Jak zatem sprawa wygląda w przepisach? Oczywiście opieramy się na przepisach UE, czyli Rozporządzeniu (UE) 1178/2011. Poza częścią FCL, o której wszyscy słyszeliście i ją znacie, rozporządzenie ma też część ARA. Obejmuje ona regulacje w zakresie działalności organu nadzoru, czyli naszego Prezesa ULC. Kluczowym przepisem, jaki organ powinien brać pod uwagę w procesie licencjonowania jest ARA.GEN.315. Jego dosłowne brzmienie:

„Po otrzymaniu wniosku o wydanie, przedłużenie, wznowienie lub wymianę licencji, uprawnienia, certyfikatu/upoważnienia lub świadectwa dla personelu oraz po otrzymaniu dokumentacji potwierdzającej, właściwy organ musi sprawdzić, czy kandydat spełnia obowiązujące wymagania”. Sam przepis wiele nie mówi dlatego trzeba sięgnąć do AMC1 do ARA.GEN.315(a). I tu mamy znowu dosłowne brzmienie: „In order to verify that the applicant meets the requirements, the competent authority should review the application and any supporting documents submitted, for completeness and compliance with applicable requirements”. Teraz wiemy już dużo więcej – istota działania organu polega bowiem na weryfikacji wniosku i złożonych z nim dokumentów pod kątem kompletności i zgodności z wymaganiami. Ja nie widzę tu wyraźnego upoważnienia do weryfikacji całego szkolenia czy np. treści programu szkolenia w trakcie postępowania licencyjnego. Rozporządzenie krajowe ws licencjonowania też nie przyznaje Prezesowi ULC kompetencji w tym zakresie.

Do wniosku załącza się: zaświadczenie o zaliczeniu szkolenia teoretycznego, ukończeniu szkolenia praktycznego, protokół z egzaminu praktycznego, certyfikat ATO, kopię orzeczenia lotniczo-lekarskiego i dowody opłat lotniczych. Czy sprawdzeniu nie powinny więc podlegać tylko te dokumenty? Czy nie o to chodziło przy określaniu roli nadzoru? Czy nadaktywność pracownika, który ma zweryfikować formalnie wskazane dokumenty nie będzie działaniem poza prawem skutkującym szkodą wnioskodawcy? W końcu przerwa w lataniu po zdanym egzaminie niesie za sobą zarówno skutki finansowe jak i praktyczne.

Czy tak powinno to wyglądać?

Moim zdaniem przepisy są skonstruowane w taki sposób, że każdy podmiot/organizacja jest za coś odpowiedzialna. Ośrodek szkolenia jest odpowiedzialny za prawidłowe szkolenie ucznia, zgodnie z zatwierdzonymi programami szkolenia. Pamiętajmy, że każde ATO ma certyfikat a DTO zgłoszenie – jedni i drudzy są nadzorowani przez Prezesa ULC. Nadzór Prezesa ULC odbywa się oczywiście przez konkretną komórkę organizacyjną w LPL, konkretnie LPL-2. Weźmy zatem sytuację z życia wziętą, kiedy to Prezes ULC wydaje certyfikat ATO ośrodkowi, ten ośrodek przechodzi pozytywnie audyt okresowy (zgodność we wszystkich obszarach) a kilka miesięcy po audycie ten sam Prezes ULC stwierdza, że szkolenie prowadzone przez zaudytowany ośrodek jest wadliwe, bo program szkolenia powinien zostać zmieniony 2 lata wcześniej (zmiany w przepisach). Przypominam, że ten sam Prezes ULC kontrolował chwilę wcześniej ośrodek i wszystko było ok. Uczeń z odmowną decyzją może zacząć się zastanawiać o co w tym wszystkim chodzi…

Przede wszystkim jednak zwróćcie uwagę, że skoro organizacja szkoleniowa (niech będzie ATO) posiada certyfikat, to na niej skupia się część odpowiedzialności i uprawnień w ramach szkolenia. Czy jeżeli Prezes ULC uznał, że organizacja spełnia wymagania i zaakceptował HT danej organizacji, to zaświadczenie o pozytywnym ukończeniu szkolenia wydane przez HT nie powinno zamykać wszelkich wątpliwości co do przebiegu szkolenia danego ucznia? Czy nie jest to sens całej struktury szkolenia?

Oczywiście w przypadku błędów organizacji ATO Prezes ULC powinien wkroczyć do akcji. Ale działania powinny być skoncentrowane na ATO a nie na uczniu. Jeżeli HT wydał zaświadczenie niezgodne z prawdą albo szkolenie było prowadzone niezgodnie z programem, to konsekwencje powinny być wyciągane wyłącznie wobec ATO a nie ucznia. Prezes ULC ma do tego narzędzia, choćby ciągły nadzór operacyjny, na podstawie którego może wystawiać NCR. Co więcej, jeżeli okaże się, że szkolenie zostało przeprowadzone niezgodnie z PART.FCL to zawsze można wznowić postępowanie w przedmiocie wydania licencji. Choć zawsze trzeba pamiętać o zasadzie proporcjonalności, którą nakazuje stosować EASA w GM1 do ARA.GEN.355(b)(1), zgodnie z którą organ stosuje najmniej dotkliwe dla kandydata środki egzekucyjne.

Idziemy dalej, na egzamin. Tam uczeń spotyka się z egzaminatorem, który posiada upoważnienie do prowadzenia egzaminów wydane przez Prezesa ULC. Prezes ULC pełni nadzór nad egzaminatorami. Czy możliwa do zaakceptowania jest sytuacja, że ten sam Prezes ULC kwestionuje przebieg egzaminu, powołując się na błędy merytoryczne egzaminatora?

I prawie na koniec:

• Żeby zostać HT, kandydat musi mieć co najmniej FI oraz rozległe doświadczenie w tym, w czym szkoli organizacja;
• Żeby zostać egzaminatorem trzeba mieć już m.in. nalot liczony w tysiącach godzin;

Jeżeli te dwie osoby stwierdzą, że dany uczeń potrafi latać i odbył prawidłowe szkolenie a swoimi podpisami wezmą na siebie pełne konsekwencje takiego stwierdzenia, to niby dlaczego urzędnik zza biurka miałby kwestionować ich oświadczenia? Celowo nie wchodzę w lotnicze kompetencje i doświadczenie osób zajmujących się licencjonowaniem w ULC. Ale nawet gdyby wniosek o wydanie licencji obrabiał urzędnik, który jest pilotem doświadczalnym z nalotem kilkunastu tysięcy godzin i wszystkimi możliwymi uprawnieniami, to czy podważanie oświadczeń HT i egzaminatora nie jest zaburzeniem całego systemu? Przecież jeżeli ULC ma uwagi do HT, ATO, czy FE – może ich ukarać zgodnie z przepisami (NCR, cofnięcie uprawnień). Dlaczego cierpieć ma niewinny i nieświadomy ewentualnych błędów uczeń? Szczególnie, że nie widzę podstaw prawnych do nadaktywnego działania LPL-1…

Dlatego uważam, że rola LPL-1 w procesie wydawania licencji powinna ograniczać się do weryfikacji wyłącznie wniosku i sprawdzenia, czy załączniki wymagane przepisami Rozporządzenia (UE) 1178/2011 są dołączone do wniosku. I tylko w zakresie określonym w FCL. A nie na weryfikacji całego procesu szkolenia – a tak niestety dzieje się obecnie.

Ale jak pisałem na wstępie – to tylko moje zdanie i chętnie poznam Wasze opinie.

Czas trwania postępowania administracyjnego

Na stronie ULC pod linkiem https://ulc.gov.pl/pl/aktualnosci/4530-komunikat-dla-czlonkow-personelu-lotniczego możecie przeczytać, że kompletny wniosek o wydanie licencji czeka 30 dni na rozpoznanie. Powodem jest „wzmożona liczba wpływających do ULC wniosków”. Jest to oczywiście bzdura, ponieważ zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin (na który powołuje się komunikat ULC) jest zarezerwowany dla spraw, w których wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Postępowaniem wyjaśniającym jest takie postępowanie, gdzie trzeba zbierać dodatkowe dowody, przeprowadzać specjalistyczne analizy[1]. Skoro natomiast organ sam pisze o kompletnym wniosku, to znaczy, że już posiada wszystkie dokumenty w sprawie. Dlatego o żadnym postępowaniu wyjaśniającym nie ma mowy – w konsekwencji nie ma podstaw do stosowania art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie wydłuża się do miesiąca. W sprawach wydawania licencji postępowanie musi być załatwione niezwłocznie. To znaczy, że w ciągu kilku dni powinniście mieć licencję w ręku, ponieważ rola ULC w takim postępowaniu sprowadza się do prostych administracyjnych czynności kontrolnych dokumentów. Coś jak przy wydaniu prawa jazdy. W przeciwnym przypadku możecie składać ponaglenie na przewlekłość a następnie skargę na przewlekłość do WSA. Ale o tym szczegółowo w innym wpisie.

Wspomniany argument za wydłużeniem postępowania do 30 dni z powodu obłożenia pracą urzędu jest zupełnie niezgodny z przepisami. Swoją drogą dziwię się, że ktoś to puścił do publikacji. Wydłużenie postępowania do 30 dni może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach a obłożenie pracą urzędu taką przesłanką nie jest. Skoro jednak tej pracy jest na tyle dużo, że LPL-1 nie wyrabia się z niezwłocznym załatwieniem sprawy, to może działanie zgodne z przepisami pomogłoby usprawnić cały system?

[1] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2020 r., III SAB/Wr 115/20

Mikołaj Doskocz, radca prawny prowadzący Kancelarię Prawa Lotniczego – LATAJ LEGALNIE. Specjalizuje się w prawie lotniczym i obsłudze przedsiębiorców lotniczych. Prowadzi blog o prawie lotniczym www.latajlegalnie.com