Adam Cebula: "Zostanie utworzona instytucja Władzy Lotnictwa Państwowego..."

Podejmowane dotychczas próby ujednolicenia przepisów regulujących funkcjonowanie lotnictwa państwowego ze względu na rozbieżność interesów ULC MSWiA i MON kończyły się fiaskiem. W ubiegłym roku rozpoczęto prace nad stworzeniem ustawy dla lotnictwa państwowego, która ostatecznie ma uregulować sporne kwestie. O założeniach projektu i korzyściach jakie przynieść ma powstający dokument, z Adamem Cebulą, rozmawia Paweł Kralewski.

Płk dypl. pil. Adam Cebula - (ur. 1967 r.) w Bolesławcu. Przygodę z lotnictwem rozpoczynał w Aeroklubie Jeleniogórskim i Częstochowskim. Absolwent Wyższej Oficerskiej Szkoły Lotniczej w Dęblinie, Politechniki Warszawskiej na Wydziale Transportu oraz Akademii Obrony Narodowej w Warszawie. Instruktor pilot klasy mistrzowskiej z nalotem ogólnym 2500 godzin na różnych typach statków powietrznych (TS-11, Su-22, Mi-2, W-3, SW-4). Obecnie, doradca Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Sił Powietrznych.

Paweł Kralewski: Czego i kogo dotyczyć będą zapisy ustawy dla lotnictwa państwowego?

Adam Cebula: Podstawowym dokumentem regulującym przepisy lotnicze w wymiarze międzynarodowym, jest Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana 7 grudnia 1944 r w Chicago, zgodnie z którą funkcjonuje ogólny podział na lotnictwo cywilne i państwowe. Konwencja jest głównym źródłem prawa dla lotnictwa cywilnego, nie reguluje zaś zasad funkcjonowania lotnictwa państwowego. W skali europejskiej, podstawowymi dokumentami prawodawczymi dla lotnictwa cywilnego są wspólne przepisy lotnicze: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 859/2008 z dnia 20 sierpnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 w odniesieniu do wspólnych wymagań technicznych i procedur administracyjnych mających zastosowanie do komercyjnego transportu lotniczego.

W Polsce podstawowym aktem prawnym jest Ustawa–Prawo Lotnicze z dnia 3 lipca 2002 r., a regulacje w niej zawarte niemal w całości dotyczą lotnictwa cywilnego. Tak więc, zgodnie z przywołanymi powyżej dokumentacji, lotnictwo cywilne uregulowane jest zarówno w wymiarze międzynarodowym (Konwencja Chicagowska), europejskim, jak i krajowym. W przywołanych powyżej aktach prawnych występuje jasny i ostry podział na lotnictwo cywilne – w Polsce  nadzorowane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego i państwowe – nadzorowane przez właściwych ministrów. Należy tu wspomnieć o podziale lotnictwa państwowego, w którego skład wchodzi lotnictwo wojskowe podległe Ministrowi Obrony Narodowej oraz lotnictwo służb porządku publicznego (lotnictwo Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej), które podlega Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

Jak wynika z powyższego, w stosunku do lotnictwa państwowego, do obecnej chwili nie opracowano jednolitych przepisów prawnych, które pozwoliłoby w pełni uregulować funkcjonowanie tego lotnictwa w warunkach jednolitego prawa dla lotnictwa wojskowego i lotnictwa służb porządku publicznego. Ustawa–Prawo Lotnicze (z dnia 3 lipca 2002 r.) nie reguluje najistotniejszych obszarów działalności lotnictwa państwowego, tj. infrastruktury lotniskowej, certyfikacji i prowadzenia rejestru lotnisk i lądowisk, certyfikacji (kwalifikacji) personelu lotniczego, badania zdatności statków powietrznych do lotu, systemu zarządzania bezpieczeństwem w lotnictwie, czy też systemu komunikacji, nawigacji i dozorowania (ang. Communication, Navigation, Surveillance – CNS).

Wskazane powyżej obszary funkcjonowania lotnictwa państwowego, są regulowane przez ministrów właściwych ze względu na przynależność jednostki będącej właścicielem lub użytkownikiem państwowego statku powietrznego lub zarządzającej lotniskiem, zaś regulacje te nie są jednolite i rozproszone w dwóch różnych resortach: Ministerstwie Obrony Narodowej i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, którym podporządkowane są poszczególne rodzaje lotnictwa państwowego.

Wobec powyższego w roku ubiegłym podjęto kompleksowe działania, efektem których ma być zaproponowanie i przyjęcie rozwiązań formalno-prawnych dotyczących całości lotnictwa państwowego. Działania te polegają na opracowaniu aktu prawnego (ustawy dla lotnictwa państwowego) oraz powołaniu w Polsce instytucji Władzy Lotnictwa Państwowego. Powołanie wspomnianej instytucji pozwoli na rozdzielenie funkcji prawodawczej i nadzorczej od funkcji wykonawczej w lotnictwie państwowym, przy czym przez funkcję prawodawczą należy rozumieć opracowywanie projektów aktów prawnych (nowelizację dokumentów normatywnych już funkcjonujących), zaś funkcja nadzorcza oznacza sprawowanie nadzoru nad prawidłowością wykonywania i przestrzegania ustalonych przepisów procedur przez wykonawców, tj. jednostki, formacje lotnictwa państwowego. W tym miejscu należy podkreślić, że takie rozwiązania od lat funkcjonują już w większości państw europejskich, we Francji, Szwecji, Wielkiej Brytanii, Czechach, Holandii czy Hiszpanii.

PK: Jaki jest cel proponowanych zmian?

AC: Jak już wspomniałem, mówiąc o braku jednolitych i kompleksowych regulacji prawnych odnoszących się do lotnictwa państwowego, jedynym racjonalnym rozwiązaniem niejednoznaczności w zakresie sytuacji prawnej lotnictwa państwowego jest podjęcie działań, w efekcie których zostanie utworzona instytucja Władzy Lotnictwa Państwowego oraz wprowadzona w życie projektowana  ustawa. Można w tym miejscu zadać pytanie, czy nie łatwiejszym i szybszym (w sensie legislacyjnym) byłoby implementowanie przepisów cywilnych do lotnictwa państwowego? Odpowiedź na to pytanie znajdujemy w treści europejskich przepisów lotniczych, które stanowią, że ich zapisów nie stosuje się do wyrobów lotniczych, gdy są one wykorzystywane do celów wojskowych, celnych, policyjnych lub podobnych. Również personel i organizacje zaangażowane w projektowanie, produkcję, obsługę i użytkowanie wyrobów lotniczych dla celów wojskowych, celnych, policyjnych lub podobnych, są wyłączone spod tych przepisów. Analogicznie ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, reguluje stosunki prawne lotnictwa cywilnego z wyjątkiem lotnictwa państwowego, to jest państwowych statków powietrznych, załóg tych statków oraz lotnisk państwowych wykorzystywanych wyłącznie do startów i lądowań państwowych statków powietrznych.

Wobec powyższego, lotnictwo państwowe, aby w pełni funkcjonować we wspólnej przestrzeni powietrznej, musi oczywiście uwzględniać w swojej działalności regulacje prawne wynikające z dokumentów normatywnych obowiązujących w lotnictwie cywilnym, a ponadto, opracować własne normatywy uwzględniające specyfikę i charakter zadań, do realizacji których lotnictwo państwowe jest przeznaczone. Nie oznacza to oczywiście, że w chwili obecnej lotnictwo państwowe nie posiada dokumentów regulujących jego działalność. Takie dokumenty są i funkcjonują, co więcej są doskonalone, o czym w ostatnich latach dość dużo mówi się na różnych forach, tyle tylko, że regulaminy i instrukcje obowiązujące w lotnictwie wojskowym nie mają zastosowania w lotnictwie służb porządku publicznego, nie ma też jednej instytucji, która kompleksowo nadzorowałaby całość lotnictwa państwowego, wprowadzała jednolite standardy, doskonaliła przepisy wykorzystując doświadczenia z realizacji zadań formacji i jednostek tworzących lotnictwo państwowe. Tak więc nadrzędnym celem prowadzonych działań jest uporządkowanie i ujednolicenie przepisów lotniczych dla całości lotnictwa państwowego, co bezpośrednio ma przełożenie na podnoszenie poziomu bezpieczeństwa realizacji operacji lotniczych.
 
PK: Kto jest inicjatorem zmian i kto uczestniczy w tworzeniu dokumentu?

AC: Inicjatywa utworzenia władzy skupiającej całość lotnictwa państwowego została podjęta już pod koniec 2009 r., wówczas to zapoczątkowano wstępne prace koncepcyjne nad przygotowaniem projektu ustawy Prawo lotnicze lotnictwa państwowego. Tragiczne wydarzenia z kwietnia 2010 r. w zasadzie zastopowały dalsze prace w tym zakresie, a cały wysiłek został skupiony na realizacji zaleceń wynikających z raportu końcowego z badania katastrofy samolotu Tu-154M.

W trakcie realizacji zadań określonych w „Ramowym programie wdrażania wniosków wynikających z raportu końcowego Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego z badania zdarzenia lotniczego nr 192/2010/11 samolotu Tu-154M nr 101 zaistniałego w dniu 10 kwietnia 2010 r. w rejonie lotniska Smoleńsk Północny”, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom środowiska lotniczego (lotnictwa państwowego) ustalono, iż koniecznym jest podjęcie działań ukierunkowanych na docelowe unormowanie i ujednolicenie zasad oraz przepisów regulujących funkcjonowanie wszystkich podmiotów funkcjonujących w ramach lotnictwa państwowego. W tym celu, w 2012 roku opracowano projekt wstępnej „Koncepcji Utworzenia Wojskowej Władzy Lotniczej” (MAA – Military Aviation Authority). W tym miejscu chciałbym wyjaśnić, iż użyty zwrot (Wojskowa Władza Lotnicza) został przyjęty jako nazwa robocza, zaczerpnięta z j. angielskiego (Military Aviation Authority) i nie należy jej wprost przywiązywać do obszaru tylko jednej formacji (lotnictwa wojskowego), gdyż jak już wspomniałem planowana do utworzenia instytucja ma skupiać w sobie całość lotnictwa państwowego. W roku ubiegłym wspomniana koncepcja została uzupełniona i dopracowana przez zespół autorski, w skład którego weszli przedstawiciele resortów Spraw Wewnętrznych i Obrony Narodowej (lotnictwo państwowe umiejscowione jest w tych resortach), zaś prace zespołu były szeroko konsultowane m.in. z przedstawicielami Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, które odpowiada za lotnictwo cywilne. Odpowiadając wprost na pytanie, kto jest siłą wiodącą w realizowanych pracach – przedstawiciele lotnictwa państwowego, a ponieważ lotnictwo wojskowe stanowi większość tego lotnictwa, to resort ON przyjął rolę koordynatora tych działań, co spotkało się z aprobatą wszystkich stron uczestniczących w pracach.

PK: Co w praktyce oznaczało będzie wprowadzenie przepisów?

AC: Odpowiedź na to pytanie padła już wielokrotnie, pozwolę sobie więc powiedzieć parę słów o jeszcze jednej, bardzo istotnej inicjatywie realizowanej na forum europejskim, w której Polska bierze czynny udział. Mam tu na myśli inicjatywę Ministrów Obrony 26 państw członkowskich Unii Europejskiej zrzeszonych w Europejskiej Agencji Obrony (ang. European Defence Agency – EDA), w ramach której decyzją Rady Sterującej EDA z listopada 2008 r. zostało powołane Forum Wojskowych Nadzorów Zdatności do Lotu (ang. Military Air Worthiness Autority - MAWA Forum). Dodatkowo powyższą decyzję wsparli Ministrowie Obrony Narodowej UE poprzez Deklarację Polityczną Ministrów Obrony Narodowej UE z listopada 2009 r. „Declare our political support for national airworthiness authorities to develop and implement the EMARs”.

Zgodnie z przyjętymi deklaracjami, państwa członkowskie Unii Europejskiej podjęły intensywne działania ukierunkowane na stworzenie wspólnych przepisów ramowych i uregulowań prawnych w zakresie funkcjonowania lotnictwa państwowego (w obszarze zapewnienia zdatności do lotu statków powietrznych), głównie lotnictwa wojskowego oraz formacji lotnictwa służb porządku publicznego, które zadeklarowały potrzebę przyjęcia takiego rozwiązania ze względu na prowadzoną działalność operacyjną. Polska jest jednym z ostatnich państw w UE, które rozpoczęło działania związane z powołaniem instytucji władzy lotniczej właściwej dla lotnictwa państwowego.

Wypełniając zobowiązania podjęte na forum krajów UE (EDA, EASA), niezbędnym jest przygotowanie pakietu dokumentów normatywnych w zakresie funkcjonowania całości lotnictwa państwowego, co jak już wcześniej wspomniałem zmierza do powołania instytucji sprawującej funkcję regulacyjną i nadzorczą wobec lotnictwa państwowego.

W lotnictwie wojskowym mamy do czynienia z podwójną odpowiedzialnością, np. w zakresie szkolenia lotniczego nie ma rozdzielenia funkcji pomiędzy użytkownikiem i prawodawcą, zaś w zakresie zarządzania ruchem lotniczym nie ma rozdziału funkcji prawodawczej i nadzoru (regulator) od funkcji zapewnienia służb żeglugi powietrznej (ANSP – Air Navigation Service Provider). Należy tu wspomnieć, że w dokumentach NATMC jako organu wykonawczego NATO w zakresie zarządzania ruchem lotniczym podkreśla się dążenie do harmonizacji lotnictwa cywilnego i wojskowego. Harmonizacja lotnictwa cywilnego i wojskowego służyć ma utrzymaniu zdolności, czy też możliwości lotnictwa wojskowego i cywilnego do wykonywania lotów w jednej wspólnej (cywilno-wojskowej) przestrzeni powietrznej, np. codzienne szkolenie lotnicze, działania na rzecz misji NATO, działania w ramach wielonarodowych ugrupowań. Tak więc prowadzone działania pozwolą na formalno-prawne unormowanie wszystkich obszarów, w których funkcjonuje lotnictwo państwowe.

W procesie tym wskazanym jest wszechstronne wykorzystanie doświadczeń państw europejskich, posiadających regulacje prawne w tym zakresie, wspomnianych już: Francji, Wielkiej Brytanii, Holandii czy Czech. W wymienionych krajach władzę lotniczą lotnictwa państwowego stanowią instytucje w skład, których wchodzą cztery piony funkcjonalne: operacji lotniczych, zdatności do lotu statków powietrznych, żeglugi powietrznej oraz bezpieczeństwa lotów. Celem działania tak zorganizowanej instytucji jest wprowadzanie uregulowań prawnych dla lotnictwa państwowego oraz sprawowanie nadzoru nad jego funkcjonowaniem. Podobne rozwiązanie chcemy przyjąć w Polsce.

PK: W jaki sposób nowe przepisy mogą wpłynąć na funkcjonowanie lotnictwa cywilnego?

AC: W tym miejscu bardzo istotne wyjaśnienie – projektowana ustawa dla lotnictwa państwowego absolutnie nie będzie kolidowała z Ustawą Prawo Lotnicze z dnia 3 lipca 2002 r. Należy przez to rozumieć, iż projektowany dokument będzie dotyczył regulacji prawnych tych obszarów, których nie reguluje ustawa lotnictwa cywilnego. Tak więc, nie będzie wpływała w żadnym zakresie na działalność cywilnych podmiotów lotniczych. Nie oznacza to też, że personel lotnictwa państwowego nie będzie musiał respektować przepisów cywilnych, po prostu jest to niemożliwe, gdy operacje lotnicze realizowane są we wspólnej przestrzeni powietrznej. Reasumując piloci wojskowi i służb porządku publicznego będą musieli znać i stosować się zarówno do przepisów cywilnych, jak i tych dotyczących tylko lotnictwa państwowego – co nie będzie żadną nowością, gdyż obecnie tak właśnie to funkcjonuje. Wobec czego zmiany jakie zostaną wprowadzone w lotnictwie państwowym, w zasadzie będą niedostrzegalne (nie będą miały wpływu) dla lotnictwa cywilnego.

PK: Bardzo dziękuję za rozmowę.

AC: Bardzo dziękuję.