Państwowy monopol pod lupą – czy PAŻP nadużywa dominującej pozycji?

Grupa posłów alarmuje: Polska Agencja Żeglugi Powietrznej – monopolista w systemie nawigacji lotniczej – działa bez wystarczającej kontroli kosztów, a jej polityka finansowa może sztucznie windować ceny biletów lotniczych. 

Czy prawie jeden miliard na pensje około 2100 pracowników to dużo czy mało?
W Polsce, średnie wynagrodzenie w PAŻP przekracza 447 tys. zł rocznie na etat (źródło informacji: na podstawie interpelacji poselskiej). W wystąpieniu do Premiera posłowie wskazują na brak reakcji UOKiK i resortu infrastruktury oraz domagają się wyjaśnień: dlaczego instytucja o ustawowym monopolu działa bez zewnętrznej kontroli i czy jej działania nie naruszają interesu milionów pasażerów? Czy państwo chroni obywateli przed nadużyciami własnych instytucji?

Póki co pozostaje poczekać na roczne sprawozdanie z działalności PAŻP za 2024 rok.

Interpelacja nr 9839
do prezesa Rady Ministrów

w sprawie przeciwdziałania nadużywaniu pozycji dominującej przez podmioty monopolistyczne na przykładzie aktualnego modelu nadzoru nad Polską Agencją Żeglugi Powietrznej

Zgłaszający: Jerzy Polaczek, Piotr Król, Jarosław Krajewski, Paulina Matysiak, Michał Połuboczek, Grzegorz Puda

Data wpływu: 13-05-2025

Szanowny Panie Premierze,

w ostatnich trzech miesiącach skierowaliśmy, jako grupa posłów, ponad dwadzieścia zapytań i interpelacji poselskich dotyczących różnych aspektów funkcjonowania Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (zapytania numer: 2268, 2269, 2272, 2277, 2287, 2290, 2302, 2309, 2310, 2321, 2322, 2325, 2334, 2335, 2340, 2357, 2372, 2378, 2406, 2467 oraz interpelację numer: 9609). Na zdecydowaną większość z tych zapytań i interpelacji nie otrzymaliśmy do dnia dzisiejszego odpowiedzi od ministra infrastruktury, pomimo upływu terminów na ich udzielenie.

W niniejszym wystąpieniu, jakie kierujemy do Pana Premiera podejmujemy kwestię ochrony interesów milionów pasażerów w kontekście monopolistycznej ustawowej pozycji PAŻP podnoszącej w naszej ocenie w sposób nieuprawniony opłaty nawigacyjne podnoszące ceny biletów lotniczych.

W ubiegłym 2024 roku miał miejsce skokowy wzrost kosztów osobowych w PAŻP, które łącznie wyniosły 939 658 090,00 złotych – czyli prawie jeden miliard złotych w państwowej instytucji wynoszą koszty osobowe płac, gdzie zatrudnionych jest ok. 2100 pracowników, wliczając całość załogi, niezależnie od świadczonej pracy. Zatem średnie wynagrodzenie roczne w tej instytucji w przeliczeniu na jednego pracownika przekracza aktualnie kwotę 447 tysięcy złotych, czyli znacząco więcej niż wynoszą uposażenia prezydenta RP, prezesa Rady Ministrów, ministrów konstytucyjnych, szefów centralnych organów administracji rządowej, szefów instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa, czy też dowódców Wojska Polskiego w stopniu generała.

W jednym z wzmiankowanych wyżej zapytań poselskich - Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (PAŻP), jak wskazał Pan Maciej Lasek, sekretarz stanu w MI w odpowiedzi na zapytanie poselskie nr 2309,cyt: „jest pozycją monopolistyczną będącą kwalifikowaną postacią pozycji dominującej”.

Ten monopol nie jest efektem siły rynkowej, lecz wynika wprost z decyzji ustawodawcy i struktur administracyjnych państwa. Z tego powodu ochrona interesów konsumentów w tym obszarze nie może być powierzona wyłącznie mechanizmom rynkowym, bo te nie istnieją – a odpowiedzialność ta spoczywa wprost na organach państwowych, w tym na Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, czy też Urzędzie Lotnictwa Cywilnego.

Nie budzi naszych formalnych wątpliwości fakt, że poziomy opłat nawigacyjnych ustalane przez PAŻP są także formalnie zatwierdzane przez Komisję Europejską w ramach przepisów rozporządzenia 317/2008. Jednakże sama procedura zatwierdzania nie wyłącza ani nie zawiesza obowiązku takich organów jak Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, czy ULC do przeciwdziałania nadużywaniu pozycji dominującej przez podmioty monopolistyczne, zwłaszcza jeżeli działania te prowadzą do naruszenia interesów ekonomicznych milionów konsumentów (pasażerów linii lotniczych). Brak realnej konkurencji i brak alternatyw dla przewoźników nie może być przyczyną, dla której obywatele pozostają bez realnej ochrony przed kosztami systemowo generowanymi przez monopol państwowy. W strukturze przychodów PAŻP 99% wpływów pochodzi z opłat nawigacyjnych pobieranych od pasażerów, którzy je ponoszą w cenie biletu lotniczego i wpływy te są w całości konsumowane przez PAŻP.

W przypadku PAŻP wzrost opłat nawigacyjnych nie jest w naszej ocenie wynikiem wzrostu realnego zwiększenia wolumenu obsługiwanego ruchu lotniczego. Opublikowane przez PAŻP i Ministerstwo Infrastruktury dane wskazują, że Agencja – mimo relatywnie niskiego poziomu ruchu lotniczego w porównaniu do innych państw – generuje bardzo wysokie koszty osobowe, a kontrolerzy ruchu lotniczego w Polsce należą do najlepiej wynagradzanej grupy zawodowej w Europie (wynagrodzenia kontrolerów ruchu lotniczego wzrosły o ponad 100% od 2022 roku).

Co więcej, działania inwestycyjne PAŻP nie są oparte o jasne wskaźniki efektywności w szczególności mierzone zwiększeniem przepustowości polskiej przestrzeni powietrznej. Nie wskazuje się też żadnych konkretnych progów ruchu, które uzasadniałyby poziom zatrudnienia, czy skokowy wzrost wynagrodzeń kontrolerów ruchu lotniczego i innych pracowników. Struktura kosztów Agencji nie podlega rzeczywistej weryfikacji, a polityka finansowa – zamiast odpowiadać interesowi publicznemu – jest dostosowana do wewnętrznych oczekiwań i roszczeń płacowych grup zawodowych, w tym przede wszystkim kontrolerów ruchu lotniczego i zabezpieczana przez ich przedstawicieli, którzy aktualnie pełnią wysokie funkcje zarządcze w PAŻP (będąc jednocześnie członkami związku zawodowego reprezentującego kontrolerów). Tymczasem to konsumenci (pasażerowie), jako końcowi płatnicy w systemie opłat lotniczych, ponoszą realny ciężar tych decyzji – w cenach biletów, ograniczonym dostępie do połączeń, czy wycofywaniu się przewoźników z mniej rentownych tras.

Co szczególnie w naszej ocenie istotne – obecny układ instytucjonalny wokół PAŻP rodzi strukturalne ryzyko braku niezależności i potencjalnej zmowy milczącej. Zarówno PAŻP, jak i Urząd Lotnictwa Cywilnego (ULC), a także krajowi przewoźnicy lotniczy oraz regionalne porty lotnicze, podlegają nadzorowi tego samego ministra. To minister infrastruktury sam zatwierdza plan skuteczności działania PAŻP oraz jednocześnie odpowiada za nadzór nad rynkiem lotniczym, w tym PAŻP.

W takim układzie każdy przewoźnik, czy port lotniczy, który próbowałby formalnie kwestionować poziom opłat nawigacyjnych lub mechanizmy ich ustalania, de facto podejmowałby spór z własnym organem nadzorującym – co stwarza barierę do swobodnego wyrażania opinii, czy też sprzeciwu, a tym samym osłabia naturalny mechanizm kontroli, jaki w warunkach konkurencji powinien występować między uczestnikami rynku.

W tym kontekście konieczna jest reakcja ze strony Pana Premiera oraz prezesa UOKiK mająca na celu wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony interesu obywateli przed skutkami działań podmiotów monopolistycznych. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nakłada na prezesa UOKiK nie tylko kompetencje, ale również odpowiedzialność za to, aby praktyki wywołujące skutki ekonomiczne dla konsumentów oraz polskich przedsiębiorców były objęte nadzorem – niezależnie od ich źródła prawnego. Państwowy monopol nie oznacza w tym przypadku braku odpowiedzialności – przeciwnie, wymaga szczególnej staranności.

W związku z powyższym zwracamy się do Pana Premiera, aby w porozumieniu z prezesem UOKiK udzielono nam odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy prezes Rady Ministrów w konsultacji z prezesem UOKiK – oceniając funkcjonowanie systemu ochrony konkurencji – uważają, że obecny model nadzoru nad PAŻP zapewnia efektywną kontrolę proporcjonalności między kosztami działania a interesem konsumenta, skoro zarówno PAŻP, jak i minister infrastruktury nie są w stanie przedstawić nam danych liczbowych uzasadniających bieżące decyzje kadrowe i inwestycyjne?
    
2. Czy prezes UOKiK i kierowany przez niego urząd, podejmował w ostatnim czasie czynności w związku z działaniami PAŻP w sytuacji, gdy agencja posiada ustawowy monopol prawny, a konsekwencje jej decyzji są bezpośrednio i masowo ponoszone przez konsumentów końcowych – pasażerów lotniczych oraz przedsiębiorców – co spełnia ustawowe kryteria ryzyka nadużycia pozycji dominującej z art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.?
    
3. Czy prezes UOKiK podejmie w najbliższym czasie postępowanie z urzędu, w sytuacji, w której monopolista publiczny – w warunkach całkowitego braku konkurencji – realizuje politykę kosztową skutkującą wzrostem cen biletów lotniczych poprzez pobierane za swoje usługi opłat nawigacyjnych, bez jakiejkolwiek zewnętrznej weryfikacji proporcjonalności tych kosztów do zakresu świadczonych usług?
    
4. Czy w ocenie prezesa UOKiK rosnące opłaty PAŻP wynikają przede wszystkim ze struktury wewnętrznych kosztów – w tym rekordowo wysokich wynagrodzeń – i nie mają bezpośredniego powiązania z żadnym wzrostem efektywności operacyjnej, wolumenu obsługiwanego ruchu, czy jakości usług?
    
5. Czy prezes UOKiK uznaje, że polski konsument – będący końcowym płatnikiem opłat nawigacyjnych w cenie biletu oraz w cenie końcowej towarów transportowanych drogą lotniczą – znajduje się poza obszarem ochrony ustawowej, mimo że jego pozycja wobec monopolisty PAŻP jest definicyjnie słabsza i niewzruszalna, a usługa ma charakter nieuniknionego kosztu podróży i przewozu towaru?
    
6. Jak prezes UOKiK ocenia sytuację, gdy z danych publicznych wynika, że PAŻP zatrudnia personel operacyjny (kontrolerów ruchu lotniczego) przy jednym z najniższych wolumenów ruchu w UE, a jednocześnie aktualnie wypłaca jedne z najwyższych wynagrodzeń w Europie, a może nawet na świecie, w tej branży?
    
7. Czy w ocenie prezesa UOKiK instytucja monopolistyczna działająca w sektorze usług infrastruktury może w sposób dowolny kształtować swoje koszty, inwestycje i politykę kadrową, bez obowiązku proporcjonalności i bez jakiejkolwiek ingerencji organów państwowych, o ile tylko jej plany finansowe oraz wysokość opłat trasowych i terminalowych zostały formalnie zatwierdzone przez ministra, prezesa ULC i Komisję Europejską? Czy takie działania zwalniają prezesa UOKIK z działań kontrolnych wobec tych instytucji?
    
8. Czy prezes UOKiK zbada wpływ polityki kosztowej PAŻP na ograniczenie aktywności przewoźników oraz na redukcję dostępności połączeń lotniczych dla obywateli Polski oraz przedsiębiorców?
    
9. Jak UOKiK uzasadnia brak stanowczej reakcji wobec struktury państwowej, w której de facto interes jednej grupy zawodowej – kontrolerów ruchu lotniczego – determinuje poziom kosztów działalności monopolisty publicznego, a co za tym idzie, koszty transportu lotniczego dla milionów obywateli?
    
10. W jaki sposób prezes UOKiK ocenia zgodność działań PAŻP z przepisami o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, w szczególności z zakazem wprowadzania konsumentów w błąd poprzez zaniechanie przekazania istotnych informacji, skoro konsumenci (pasażerowie) – ponoszący realny koszt opłat nawigacyjnych w cenie biletu – nie są w żaden sposób informowani o rzeczywistej przyczynie wzrostu tych opłat, tj. np. o skokowym zwiększeniu kosztów osobowych agencji w 2024 r., co nie znajduje uzasadnienia w zwiększonym wolumenie ruchu ani poprawie jakości usług, a przynosi istotne korzyści wyłącznie jednej grupie zawodowej?
     
11. Czy prezes UOKiK – mimo że PAŻP jako monopolista funkcjonuje poza jakąkolwiek konkurencją rynkową – wykorzysta dostępne ustawowo narzędzia analityczne i interwencyjne w celu zapobieżenia sytuacji, w której strukturalny monopol kosztowy wypiera interes społeczny obywateli, ograniczając dostęp do taniego i powszechnego transportu lotniczego?
     
12. Jakie działania podjął lub planuje podjąć Pan Premier oraz prezes UOKiK w związku z faktem, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej – jako monopolista – jest zobowiązana do korzystania z usług Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej jako podmiotu wyznaczonego, bez możliwości rynkowej weryfikacji kosztów tych usług, co skutkuje przerzuceniem wszelkich obciążeń finansowych wynikających z tej relacji na przewoźników lotniczych i pasażerów, mimo że układ ten nie jest weryfikowany pod kątem efektywności, proporcjonalności ani wpływu na konkurencyjność rynku transportu lotniczego, a koszty takich działań znowu ponosi przewoźnik a pośrednio pasażer?