Blog Mikołaja Doskocza: Administracyjny podział ruchu Lotniska Chopina – aspekt prawny

3 grudnia 2018 r. Ministerstwo Infrastruktury rozpoczęło konsultacje w sprawie „administracyjnego podziału ruchu dla Lotniska Chopina w Warszawie”. Pod uwagę (jako alternatywa dla Okęcia) brane są dwa lotniska– Port Lotniczy Modlin (lotnisko publiczne certyfikowane wg przepisów EASA) oraz Port Lotniczy Radom (lotnisko użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji).

Będzie bez wdawania się w politykę. Bez oceny przydatności lotniska, mgieł czy zabudowy miejskiej, ponieważ każde z tych dwóch lotnisk ma swoje wady i zalety. Bez prywatnych opinii – oczywiście je mam ale dla Was nie mają one żadnego znaczenia.

Opiszę w skrócie rzeczywistość prawną działania, ponieważ już na początku coś mi tu nie gra…

Co to jest „administracyjny podział ruchu”?

W skrócie, jest to rozdzielenie w drodze decyzji administracyjnej połączeń lotniczych pomiędzy określone lotniska. Decyzję taką wydaje zgodnie z art. 195c ust. 1 Prawa lotniczego minister właściwy ds. transportu(obecnie Minister Infrastruktury). Omawiane rozwiązanie zostało wprowadzone i dopuszczone do użytku przepisami unijnymi, tj. art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008[1].Co więcej, takie rozwiązania były już stosowane w UE, np.:

• Lotniska Mediolan-Malpensa, Mediolan-Linate iOrio al Serio z 2016 roku;
• Lotniska Schiphol i Lelystad z 2018 roku (postępowanie jeszcze trwa);
• Lotniska Paryż Charles-de-Gaulle, Paryż Orly i Paryż Le Bourget z 2016 roku.

Czego może dotyczyć podział ruchu?

Właśnie, to jest jedna z kwestii, których nie do końca rozumiem w założeniach polskich władz. Niejednokrotnie przedstawiciele rządu i administracji mówili, że do Radomia (docelowo władza zakłada, że właśnie to lotnisko będzie korzystało na dzieleniu Okęcia) przeniosą się czartery i tanie linie lotnicze.

Natomiast przepisy UE, które w ogóle dopuszczają możliwość podziału wprost wskazują, że podział bez dyskryminacji w odniesieniu doróżnych punktów docelowych wewnątrz Wspólnoty lub z powodu przynależności państwowej albo tożsamości przewoźników lotniczych (art. 19 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1008/2008). Brak dyskryminacji to podstawowy warunek, żeby o podziale w ogóle myśleć, a o braku dyskryminacji nie można mówić, jeżeli będziemy posługiwali się pojęciami nieostrymi.

Co to jest bowiem „low-cost”? Pytam nie w powszechnym rozumieniu, ale w ujęciu prawnym. Jakaś definicja? Nie, jest to tylko pojęcie ekonomiczne i nie da się ująć jej w przepisy prawne. A w związku z tym jakiekolwiek próby ograniczenia/nakładania obowiązków na „low-costy” będą bardzo narażone na zarzut dyskryminacji. Bo raczej nikt nie odważy się strzelić samobója i obejmując decyzją wprost Ryana i Wizzaira.

Jak więc robili to Włosi, Holendrzy i Francuzi? W miarę obiektywnie – duże (stare) lotniska były przeznaczone na obsługę ruchu międzykontynentalnego i transferowego, a mniejsze (nowe) do obsługi ruchu wewnątrz UE na zasadzie połączeń bezpośrednich. Dodatkowo przy podziale w Mediolanie zastosowano rozróżnienie na typ samolotów – wąskokadłubowe wykorzystują Linate. Tyle, że wszystkie te przesłanki są obiektywne.

O ile charter lotniczy jest do prostego zdefiniowania, to podział prawny na linie tradycyjne a low-cost jest nie do przyjęcia bez zastosowania dyskryminacji. A dyskryminacji pilnuje Komisja Europejska. Podsumowując – ciężko będzie „wygonić” Wizzair z EPWA.

Jakie są warunki wprowadzenia podziału?

Zakładając jednak, że podział ma dotyczyć takiego rodzaju ruchu, który jest dopuszczony przepisami UE, to dodatkowe (nowe) lotnisko musi spełnić łącznie wszystkie poniższe przesłanki:

porty lotnicze obsługują to samo miasto lub tę samą konurbację;
porty lotnicze dysponują odpowiednią infrastrukturą transportową,umożliwiającą w najszerszym możliwym zakresie bezpośrednie połączenie, dzięki któremu można dotrzeć do portu lotniczego w ciągu 90 minut przy uwzględnieniu, w razie potrzeby, przekroczenia granicy;
porty lotnicze są połączone ze sobą oraz z miastem lub konurbacją, które obsługują, za pośrednictwem częstych, niezawodnych i sprawnych usług transportu publicznego; oraz
porty lotnicze oferują przewoźnikom lotniczym niezbędne usługi i nie ograniczają w zbyt dużym stopniu ich możliwości prowadzenia działalności zarobkowej.

Jak będzie się to miało do naszych realiów? Czy Warszawa i Nowy Dwór Mazowiecki to jedna konurbacja (czyli rodzaj aglomeracji)? Czy Warszawa i Radom to jedna konurbacja? Pole do dyskusji, jest to bardzo nieostre.

W odniesieniu do połączeń bezpośrednich pomiędzy Okęciem a Modlinem czy Radomiem możemy opierać się na precyzyjnych przesłankach – wystarczy wziąć pod uwagę połączenia linii kolejowych i autobusowych pomiędzy dwoma lotniskami. Prywatne samochody zostawiamy, ponieważ kolejna przesłanka mówi o niezawodnych usługach transportu publicznego.

W Modlinie bezpośredniego połączenia kolejowego brak – pociąg dojeżdża do stacji Modlin skąd musimy jeszcze kilka minut jechać autobusem. Blisko, ale nie zmienia to faktu, że połączenie jest z przesiadką. Bezpośrednie połączenie autobusowe już istnieje, w całkiem szerokiej gamie (obecnie 9 połączeń, czasowo od 1:15h do 1:40h). Czyli w części pozwala na spełnienie przesłanki bezpośredniego połączenia środkiem publicznym w ciągu 90 minut, przy czym dalej mam wątpliwości co do niezawodności i sprawności tego środka komunikacji – tak, chodzi mi o korki i jazdę po Warszawie przez Łomianki w szczycie.

Do Radomia pociąg z Okęcia jedzie ponad 2h, a i tak nie jest to połączenie bezpośrednie do lotniska tylko do miasta. Połączenia autobusowe też stwarzają problem, ponieważ ich nie ma. Ale dojazd z Lotniska Chopina do Dworca Głównego w Radomiu zajmuje zgodnie z rozkładami wynosi od 1:20h do 1:55h. Dodając kilka minut dojazdu do samego lotniska połączenie będzie balansowało na dopuszczalnej granicy 90 min. A co z niezawodnością i sprawnością?

Co dalej z procesem?

Najpierw odbędą się konsultacje publiczne, do których uwagi może zgłosić każdy. To, jak władza potraktuje uwagi pozostawiam ocenie przyszłości. Następnie Polska musi wystąpić do Komisji Europejskiej z wnioskiem o zaakceptowanie proponowanego podziału ruchu lotniczego, a KE będzie oceniała propozycję pod kątem przede wszystkim opisanych wyżej przesłanek. Nie chcę wybiegać w przyszłość, ponieważ wszystko się może zdarzyć, ale analizując na spokojnie art. 19 ust. 2 Rozporządzenia (WE)nr 1008/2008 widzę dwa ograniczenia:

Ten przepis nie jest skonstruowany żeby na siłę wyrzucić low-costy z Okęcia. On pozwala na pewną interwencję Państwa, ale cel przerzucenia tanich linii powinien być realizowany systemem zachęt a nie obligatoryjnych decyzji administracyjnych.
Znając realia poruszania się samochodem/busem/autobusem po Warszawie i na wyjazdach z niej, nie widzę możliwości spełnienia przesłanki niezawodnego i sprawnego transportu publicznego. Wydaje się, że właściwą kolejnością byłoby połączenie Okęcia bezpośrednią linią kolejową z innym portem na Mazowszu, a dopiero potem decyzje o ewentualnych podziałach ruchu lotniczego.

Takie są fakty. Ale już mieliśmy przykłady, że władza zgadza się z powiedzeniem Hegla – „Jeżeli teoria nie zgadza się z faktami, tym gorzej dla faktów”. Pożyjemy, zobaczymy…
________________________________________
[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (wersja przekształcona)

decyzje KE: Mediolan i Paryż

Mikołaj Doskocz, radca prawny prowadzący Kancelarię Prawa Lotniczego – LATAJ LEGALNIE. Specjalizuje się w prawie lotniczym i obsłudze przedsiębiorców lotniczych. Prowadzi blog o prawie lotniczym www.latajlegalnie.com