Nasza droga do lotniczej Europy, czyli przygody urzędnicze z ustawą, GILC i ULC. Część III, ostatnia

Polecamy trzecią część wywiadu, krętej historii naszego Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Dla przypomnienia, naszym rozmówcą jest Waldemar Królikowski, którego poprosiliśmy o subiektywną ocenę funkcjonowania Urzędu.

Co było wcześniej, czyli druga  część historii...

(wstęp z poprzedniej części) Pierwsze „podejście” do uchwalenia nowej ustawy lotniczej okazało się nieudane. Ustawa przeszła co prawda przez Sejm i Senat RP, ale została zawetowana przez Prezydenta RP p. Aleksandra Kwaśniewskiego. Nie znam powodów tego weta, ale przy drugim podejściu, już po wyborach 2001 roku, które wygrała w cuglach koalicja SLD i UP, po drobnych poprawkach, ustawa „pędzikiem” przeleciała przez parlament, doczekała się podpisu Prezydenta RP w dniu 2 lipca 2002 r. z bardzo krótkim, bo tylko 3 miesięcznym vacatio legis i zaczęła obowiązywać z dniem 17 listopada 2002 r.

Co nam ta nowa ustawa dawała? Największą wartością tej ustawy było z pewnością ustanowienie centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach lotnictwa cywilnego, czyli Prezesa i jego aparatu wykonawczego w postaci Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który po raz pierwszy w historii został wyposażony we własny budżet, na który składała się nie tylko część budżetowa pochodząca z pieniędzy podatników, ale także, co było wielkim novum, przychody z opłaty lotniczej, czyli pieniędzy pobieranych przez Urząd za wykonanie określonych czynności urzędowych, co mogło się przekładać nie tylko na szkolenia inspektorów, ale także na płace w ULC. Trzecim źródłem zasilania Urzędu w pieniądze były tzw. środki specjalne pochodzące z przychodów organu zarządzania ruchem lotniczym (PAŻP) z tytułu tzw. renty publicznej za użytkowanie polskiej przestrzeni powietrznej. Urząd był teraz, zdaniem niektórych „nieprzyzwoicie bogaty”, a zdaniem innych, miał wystarczające pieniądze na wykonywanie wszystkich zadań, jakie mu ta nowa ustawa narzuciła.

Pamiętam, że ten system finansowania władzy lotniczej miał być potem uzupełniony o kolejny instrument w postaci przeznaczenia na finansowanie władzy lotniczej jakiegoś promila od środków pozyskiwanych z pasażerskich opłat lotniskowych. Taki mechanizm pozwalałby zmniejszać składkę pochodzącą z budżetu państwa i podatków, przez co system finansowania ULC miał być jeszcze mocniej związany z rozwojem i pomyślnością branży lotniczej. Ale nasi sprytni politycy dość szybko zorientowali się, że przy takim modelu finansowania Urząd staje się niebezpiecznie niezależny i kolejni ministrowe finansów kolejnych rządów, bez względu na kolor koalicji, zaczęli gmerać w tych instrumentach ostatecznie odcinając ULC od źródeł niezależnego finansowania, przenosząc 100 % budżetu ULC do sfery zależnej od ministra finansów, wrzucając zbierane przez Urząd opłaty lotnicze i wpłaty PAŻP do jednego worka przychodów budżetowych skarbu państwa, z którego potem minister finansów daje pieniądze na działalność Urzędu, albo i nie, według tego, co mu uchwalą posłowie w ustawie budżetowej. Pomijając element uznaniowości i niestabilności takiego systemu finansowania ULC, to zupełnie nie rozumiem, czym kierowali się posłowie zmieniając tak prawo, że kosztami działania ULC obciążono wszystkich obywateli polskich i tylko obywateli polskich. Nie rozumiem też dlaczego ktoś, kto nie korzysta z usług ULC, nie lata samolotami, musi płacić w swoich podatkach „działkę na lotnictwo”. Doprawdy, pazerność polityków na pieniądze podatników nie zna granic przyzwoitości.

Zresztą, aby zamknąć temat ustawy – w pracach nad nią ścierały się w różnych okresach czasu dwie przeciwstawne sobie koncepcje; wykorzystania ustawy do „wzięcia tego lotnictwa za mordę”, czyli zbudowania przewagi władzy i urzędników, z koncepcją liberalną, czyli przekazaniem szeregu praw, ale także i odpowiedzialności w ręce podmiotów branży lotniczej. Pierwszy projekt ustawy, który wyszedł spod ręki urzędników ministerstwa transportu w 1998 roku opierał się na koncepcji koncesjonowania i reglamentowania wszystkiego, co się tylko da. Ostateczny projekt ustawy z 2002 roku, po zmianach wprowadzonych w komisjach sejmowych był gdzieś po środku. Zawierał tylko tyle władzy, ile musiał zwierać i dawał tyle swobód, na ile pozwalało prawo międzynarodowe. Potem było różnie, ale to już zupełnie inna bajka. Faktem jest, że liczba wymaganych certyfikatów, licencji oraz różnych innych zezwoleń urzędniczych nieustannie nam rośnie. Tylko, czy wszystkie z nich są zasadne i tak naprawdę potrzebne ? Komu i do czego ?

Pierwszym Prezesem Urzędu został p. Marek Sidor. Oj, była feta i uroczyste przypinanie medali. Tego samego dnia pożegnaliśmy niestety p. Z. Mączkę, którego zesłano, po raz pierwszy, ale i nie ostatni, na banicję do Rzeszowa. Podobnie zresztą postąpiono z jego zastępcą p. Tomaszem Kądziołką, którego z kolei smyrgnięto do Gdańska. Drugi zastępca p. Z. Mączki, p. Włodzimierz Zajda ostał się w Warszawie, ale spadł mocno ze stołka. Kierownictwo ULC było od tej pory całkowicie nowe. Mnie przypadł na szefa dwugwiazdkowy generał lotnictwa, p. Czesław Mikrut. Ale to już zupełnie inna historia, o której nie będę tu mówił, bo chciałbym zakończyć moją opowieść na dacie 1 maja 2004 r., czyli dniu wejścia Polski do Unii Europejskiej.

Dla porządku historycznego, obecny prezes ULC, p. Piotr Ołowski (obecnie PO, a wcześniej PIS), wyrzucił ostatnio tych wszystkich byłych szefów GILC i ULC hurtowo z pracy w Urzędzie.

Jeszcze przed wejściem w życie tej nowej ustawy (listopad 2002 r.) zaczęło się kolejne szaleństwo legislacyjne, musieliśmy bowiem napisać ponad 100 całkowicie nowych rozporządzeń wykonawczych. Trzy z nich wyszły spod mojej ręki – rozporządzenie ws. certyfikacji działalności gospodarczej w lotnictwie cywilnym (art. 163) i rozporządzenie ws. bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych i obowiązków ich użytkowników (art. 159, ust 1), do którego grubaśnym załącznikiem były przetłumaczone przez mnie i dostosowane do zasad polskiej techniki legislacyjnej wymagania JAR-OPS 1 i JAR-OPS 3, o czym wspomniałem wcześniej oraz zarządzenie ws. zasad prowadzenia nadzoru nad eksploatacją statków powietrznych (też art. 159 tyle, że ustęp 2). Maczałem też swoje paluchy w rozporządzeniu ws. kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego (art. 30). I to było to całe moje ojcostwo, jeśli wolno na chwilę posłużyć się Pana tezą.

Muszę jednak z całą stanowczością podkreślić, że ten skok cywilizacyjny, jaki nastąpił w polskim lotnictwie cywilnym po 2002 roku był zasługą bardzo wielu ludzi i to nie tylko Polaków pracujących w różnych zespołach i komisjach projektujących nowe prawo, ale też wielu ekspertów europejskich, którzy włożyli ogromną pracę w opracowanie wymagań JAR, za co należy im dziękować.

Słowem, wiele spraw ruszyło wtedy z kopyta, ale tymczasem, czyli zaraz po audycie ICAO 2000 sprawy działy się swoim tokiem, więc wróćmy jeszcze na chwilę do roku 2001 i następnych, aby moje opowiadanie miało właściwy ciąg i sensowny koniec.

Nasz genialny plan naprawczy po audycie ICAO z 2000 roku powędrował do Montrealu, a w GILC trwały intensywne prace nad licznymi i bardzo pilnymi projektami, które miały nas przybliżać do wspólnej Europy, choć niekoniecznie miały związek z realizacją programu naprawczego (ratunkowego) po audycie ICAO. GILC nadal był na głodowej diecie budżetowej, pewnie na samym końcu kolejki do pieniędzy.

Przewidując kolejne kłopoty, wziąłem się wtedy (cały 1999 i początek 2000 r.) za projektowanie nowego podręcznika certyfikacji przewoźników i nadzoru operacyjnego, tzw. PNO, bo stary podręcznik opracowany jeszcze w 1995 r. przez kolegów z LOT zupełnie przestał przystawać do nowych rozwiązań, jakie zaczęły się już krystalizować w związku z planami przyjęcia wymagań JAR-OPS i perspektywą uzyskania pełnych praw członkowskich w JAA. Ktoś, kto miał kiedyś w rękach nowy podręcznik PNO i jego kolejne zmiany, ten wie, ile setek, a może i tysięcy godzin pracy mógł mnie kosztować, bo był to dokument od początku do końca mojego autorstwa.

Wracajmy jednak do naszych „przyjaciół z FAA” i 2002 roku. W tym czasie byliśmy kompletnie rozgrzebani, szykujący się do członkowstwa w JAA i w UE, nic nie było skończone i w takim momencie (maj 2002 r. – to był jeszcze GILC) przyszła do Głównego Inspektora, p. Z. Maczki krótka depesza od podrzędnego urzędnika FAA, w którym dość arogancko powiadamiał nas o decyzji wysłania do Polski inspektorów z audytem, w wyznaczonym przez niego, bardzo krótkim terminie. Widocznie uznał w swojej arogancji, że nasz minister transportu, nie jest dla niego partnerem, ani też nie pofatygował się skorzystać z drogi dyplomatycznej, która byłaby bardziej właściwa, bo w końcu chodziło tu o stosunki bilateralne pomiędzy dwoma suwerennymi państwami, a nie o ekspedycję karną FAA do jakiejś krnąbrnej republiki bananowej. Zarówno Główny Inspektor p. Z. Mączka, jak i urzędujący wówczas sekretarz stanu w ministerstwie p. Andrzej Piłat podjęli odpowiednią akcję dyplomatyczną przywracającą właściwy porządek rzeczy.

Dziwnym, ale zapewne zupełnie i tylko przypadkowym zbiegiem okoliczności było to, że w tym samym czasie (lato i jesień 2002 r.) rozstrzygał się przetarg na dostawę do Polski 50 samolotów dla polskich sił powietrznych, w którym startował też amerykański koncern Lockheed.

Na skutek działań dyplomatycznych ministra, audyt FAA nawiedził nas dopiero w styczniu 2003 r., kiedy to był już ULC, a przetarg na samoloty też był rozstrzygnięty. Machina FAA jednak musiała działać do końca. Oczywiście „skasowali” nas wtedy bez żadnych trudności, bo jak wspomniałem, byliśmy jeszcze „w proszku”. Przyjmując ten audyt cały czas miałem nieodparte wrażenie, że audytorzy FAA przyjechali do nas z gotowym już raportem. A upewniłem się o tym, kiedy podczas audytu zobaczyłem w rękach audytorów FAA pełną i poufną kopię raportu z audytu ICAO w Polsce z 2000 r., z czym się nawet specjalnie nie kryli, że ją mają. Wtedy też zrozumiałem, że FAA dostaje od swoich ludzi osadzonych w centrali ICAO w Montrealu dokumenty, które zgodnie z umową, jaką podpisywało ICAO z państwami audytowanymi w programie USOAP, miały status poufności i nie wolno ich było nawet pokazywać władzom lotniczym innych państw. A amerykanie mieli pełną kopię naszego poufnego raportu. Straciłem też wtedy zaufanie do amerykańskich audytorów zatrudnionych w ICAO przy programie USOAP.

Audytor FAA, który do mnie trafił był święcie i do szpiku kości przekonany, że standardami obowiązującymi w ICAO są amerykańskie przepisy FAR, a organizacja FAA jest jedynym uznawanym przez ICAO wzorcem, jak władza lotnicza ma działać. Arogancja tego osobnika była porażająca. Nie chcę przez to powiedzieć, że w audytowanym przez niego obszarze, czyli w moim Inspektoracie Operacyjnym wszystko było w całkowitym porządku. Oczywiście, że nie było, a dlaczego, to już mówiłem. Ale to, co ten facet wyprawiał z tym audytem, to wołało o pomstę do nieba. Ja się do tego audytu rzetelnie przygotowałem i miałem przygotowane dokumenty „obronne”. Niestety, audytor FAA był „nieprzemakalny” i nie dopuszczał do siebie żadnych argumentów ani dowodów. Pisał, co mu kazali i już. Szybko więc doszło między nami do poważnego konfliktu, który musiał załagodzić Prezes ULC p. M. Sidor i szefowa zespołu FAA, p. S. Ward. Tak, czy inaczej, raport z tego audytu zawierał szereg poważnych zarzutów, tyle, że niestety, pewna ich część była nieco naciągana, aby udowodnić przyjętą przez FAA dla tego audytu tezę wyjściową. Amerykanie zostawili nam, jak zwykle, 6 miesięcy na ich usunięcie i poszli sobie precz.

Po tych 6 miesiącach, w czerwcu 2003 r., nawiedził nas audyt sprawdzający FAA. Amerykanie przyjechali w mocno okrojonym składzie osobowym, bez mojego „przyjaciela” i prędziutko oblecieli poszczególne departamenty Urzędu stwierdzając, że teraz „wszystko jest OK”. Ale, czy wtedy naprawdę już było ? Ja mam podobnie wielkie wątpliwości, jak po audycie sprawdzającym FAA w 1995 roku.

Niezależnie od pozytywnej już teraz oceny FAA, my dobrze wiedzieliśmy, gdzie są nasze braki i cierpliwie budowaliśmy nowoczesny nadzór lotniczy. Wchodziło w życie coraz więcej nowych regulacji, przybywało ludzi i fachowych szkoleń, aż we wrześniu 2003 roku ponownie odwiedziło nas ICAO z audytem sprawdzającym USOAP, który tym razem wysoko ocenił nasze wysiłki legislacyjne, organizacyjne oraz postępy w ich wdrażaniu. Oczywiście, wytknięto nam jeszcze drobne uchybienia, ale ogólny obraz Polski, szczególnie na tle średniej światowej wypadł znacznie „powyżej kreski”. Ten sukces miał tylko jedno źródło – nowoczesne prawo i dobry system finansowania władzy. Dziś ULC jest znowu i wyłącznie, na garnuszku budżetowym państwa. Zobaczymy, jak bardzo schudnie na tej diecie.
W maju 2004 r. Polska stała się członkiem Unii Europejskiej.

Dla porządku rzeczy, kolejny audyt ICAO programu USOAP przeprowadzony w czerwcu 2008 roku zdecydowanie potwierdził trwały awans Polski w rankingu światowym do czołówki bezpiecznych i sprawnych władz lotniczych. Ale mnie już wtedy w Urzędzie nie było....

PK: Dziękuję za rozmowę.