Nasza droga do lotniczej Europy, czyli przygody urzędnicze z ustawą, GILC i ULC. Część II

Polecamy lekturę wywiadu, krętej historii naszego Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Dla przypomnienia, naszym rozmówcą jest Waldemar Królikowski, którego poprosiliśmy o subiektywną ocenę funkcjonowania Urzędu.

Co było wcześniej, czyli pierwsza część historii...

(wstęp z poprzedniej części) Niespecjalnie się wtedy tym audytem ICAO interesowałem, ale potem, po ładnych paru latach, przy okazji przeprowadzki GILC z Grójeckiej na Chałubińskiego, znalazłem w śmieciach przeznaczonych na makulaturę kopię raportu, jaki ICAO pozostawiło nam po tym audycie. Podnoszono w nim anachroniczną i niekompletną strukturę władzy lotniczej w Polsce, brak nowoczesnego prawa lotniczego i wymagań lotniczych, a także zasad i procedur licencjonowania, certyfikacji i nadzoru, które byłyby zgodne z obowiązującymi wtedy (1991 r.) standardami ICAO. Polskie prawo lotnicze pochodziło bowiem z 1962 roku, a przepisy wykonawcze do niego, zresztą mocno niekompletne, z lat 1965 – 1987 i od tego czasu nie były zmieniane, mimo, że ICAO i lotnictwo światowe poszły wtedy mocno naprzód. Słowem – w Polsce było stabilnie. Katastrofy w PLL LOT badały powoływane doraźnie komisje rządowe, a „na co dzień” wypadki „drobnicy” badali inspektorzy KCSP, czyli urzędnicy tego organu, który właśnie odpowiadał za nadzór nad sprawnością techniczną statków.

Na tym ciemnym tle dokonań, a raczej poważnych zaniechań polskich władz lotniczych, zaskakująco dobrze wypadł LOT. Okazało się, że nasz przewoźnik stosuje dużą część standardów światowych, mimo że nie było ich w ówcześnie obowiązującym prawie polskim. No cóż, nie pierwszy to przypadek, kiedy firma, aby przetrwać na międzynarodowym rynku musi być lepsza od jej „władzy lotniczej”.

Ten Raport ICAO był chyba jednak przez kogoś w GILC przeczytany, gdyż obszerne jego fragmenty nosiły ślady podkreśleń, z odręcznymi uwagami i komentarzami czytającego. Ale skutków tego raportu na to, co i jak się w GILC robiło, to ja raczej wtedy, ale też i długo później, zupełnie nie zauważyłem.

W tym czasie w LOT wchodziła „nowa technika”, czyli Boeingi 767, rosła siatka połączeń, rozwijały się przewozy transatlantyckie i dalekowschodnie, marzono o Japonii i o Australii, do tego stopnia, że LOT podnajął sobie, bodaj w 1994 r., samolot DC-10 z Malezji, żeby zaspokoić rosnące potrzeby rynku i braki samolotów. Problem był w tym, że LOT nie zapytał nikogo o zgodę na ten leasing, ale też i pytać nie musiał, bo polskie prawo takiego zapytania, ani takiego pozwolenia nie przewidywało, więc na pierwszy rzut oka wszystko było w zgodzie z prawem polskim, ale już nie z amerykańskim, bo tamten system prawny takich zezwoleń wymagał. I to zarówno w aspekcie operacyjnym, jak i handlowym, czego brak urzędnicy Departamentu Handlu (DoC) i Federalnego Urzędu Lotnictwa (FAA) dość szybko zauważyli i natychmiast się o te dokumenty w LOT i GILC upomnieli. Problem się bardzo skomplikował, kiedy okazało się, że przewoźnik malezyjski dostarczający LOTowi samolot wraz z załogą, w formule wet-lease, też nie miał wymaganych pozwoleń amerykańskich. No i zrobiło się bardzo nieprzyjemnie, bo amerykanie zakazali malezyjczykowi tych lotów. Sytuacja pozornie wróciła do punktu wyjścia, tyle, że FAA teraz już wiedziała, że „z tym lotnictwem w Polsce, to coś nie gra”.

Aby to sprawdzić, amerykanie wysłali do Polski w 1995 r. ekipę inspektorów FAA, którzy mieli z bliska przyjrzeć się działalności naszych władz lotniczych. Mieli na to podstawy prawne w postaci formalnego programu audytów bezpieczeństwa obcych przewoźników tzw. IASA, a w ręku Raport ICAO z audytu z 1991 r., ten sam, który potem znalazłem w GILCowych śmieciach.

Audyt FAA skończył się dla GILCu kompletną katastrofą. Tyle, że skutki tej katastrofy teraz przenosiły się już bezpośrednio na działalność PLL LOT, ponieważ negatywna ocena zdolności GILC do sprawowania skutecznego nadzoru nad bezpieczeństwem operacji międzynarodowego przewozu lotniczego powodowała automatyczne zamrożenie, na okres 6 miesięcy, siatki połączeń LOTu do USA, a po tym czasie, jeśli GILC nie poprawi tego nadzoru, to władze amerykańskie będą musiały, zgodnie z ich prawem, wprowadzić sankcje w postaci kompletnego zakazu lotów do USA dla wszystkich polskich przewoźników, czyli wtedy tylko LOTu, ale i to brzmiało wystarczająco groźnie, bo była to perspektywa zaiste mrożąca krew w żyłach nie tylko LOTowi, ale także, a może przede wszystkim polskim politykom, bo publiczna informacja o takich restrykcjach nałożonych na polskie lotnictwo ze względów bezpieczeństwa natychmiast przeniosła by się na inne rynki, w tym na kanadyjski i dalekowschodni, czyli na główne wtedy źródła dochodów i strategii LOTu.

Łącznie tych zaleceń FAA było aż 34 i tylko 6 miesięczny termin na ich usunięcie. A te wnioski były druzgocące. Audytorzy wskazali m.in., że w Polsce nie ma w ogóle systemu certyfikacji przewoźników lotniczych, nie ma też nadzoru operacyjnego, a istotnej poprawy wymagają systemy nadzoru nad ciągłą zdatnością do lotu i licencjonowaniem personelu lotniczego. Sygnalizowano też braki w systemie prawnym regulującym polskie lotnictwo cywilne i jego władze.

Nie wiem, jak to się stało, że oko ówczesnego Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego, p. Adama M. Berezowskiego spoczęło na mnie, szeregowym specjaliście w IPL, kiedy zdecydował, że to ja mam zająć się organizacją nadzoru operacyjnego w Polsce. Po zapoznaniu się z treścią zaleceń FAA byłem przerażony ogromem zadania, jakie przede mną postawiono, ale dar przekonywania p. A. Berezowskiego, a może raczej sposób przekazania jego decyzji, był dostatecznie jednoznaczny. Odmówić nie mogłem.

Następne 5 miesięcy było horrorem pracy, nie tylko dla mnie, ale też dla wielu osób w GILC, LOT, a może nawet i w Ministerstwie Transportu, którym rządził wtedy p. Bogusław Liberadzki.

Rozpoczęliśmy klasycznie, od opracowania planu naprawczego, który minister, pan B. Liberadzki nam zatwierdził, a FAA łaskawie uznała za rokujący powodzenie. To była praca zespołowa, a zadania zostały podzielne pomiędzy wielu uczestników instytucjonalnych i osoby funkcyjne w ministerstwie i w GILC. Otrzymaliśmy wsparcie z Ministerstwa Transportu USA (MoT) oraz od Boeinga i FAA w postaci grantów na szkolenia dość licznej grupy inspektorów operacyjnych w FAA Academy (Oklahoma) oraz w ośrodku szkoleniowym Boeinga w Seatle. Inna grupa specjalistów z LOT zajęła się projektowaniem podręcznika certyfikacji i nadzoru operacyjnego. Zarząd LOT wyznaczył grupę 10 pilotów z różnych flot, którzy po przejściu szkolenia w FAA Academy mieli pełnić czynności inspektorskie. Nasz pan minister był łaskaw wydzielić dla potrzeb nowego zespołu nadzoru operacyjnego w GILC kilkanaście etatów dla audytorów i administrowania procesami certyfikacji i nadzoru.

Miałem, wszyscy mieliśmy dużo szczęścia, że te wszystkie projekty i prace zgrały się w czasie. Na czas były gotowe dokumenty zrobione przez kolegów z LOT, a ze szkolenia w Oklahomie i Seattle wróciły zespoły pilotów, którzy mieli już podstawowe kwalifikacje inspektorskie. Dwa elementy systemu były gotowe, ale pozostał jeszcze problem, jak to wszystko zorganizować i jak wystartować z programami nadzoru oraz realizacją audytów i inspekcji. Ciągle miałem silne wsparcie ze strony p. M. A. Berezowskiego, jak i Prezesa LOT, p. Jana Litwińskiego, którzy byli świadomi tego, że gdyby ten system, który tworzyłem, nie przeszedł audytu sprawdzającego FAA, to Polska straciłaby możliwość latania do USA, co byłoby katastrofą wizerunkową dla naszego kraju. Szefowie innych inspektoratów w GILC też mieli huk roboty, a czasu bardzo mało.

Po 6 miesiącach inspektorzy z FAA wrócili z audytem sprawdzającym i konsekwentnie przeegzaminowali cały GILC, w tym także mój nowy Zespół Nadzoru Operacyjnego, bo tak to wtedy się nazywało. Wynik tego audytu okazał się na tyle pozytywny, że FAA podjęło decyzję o przywróceniu GILC najwyższej kategorii bezpieczeństwa, dzięki czemu LOT mógł dalej latać do Stanów, a nawet rozwijać swoją siatkę i liczbę połączeń. Wszystkim nerwy odpuściły, wodzowie uznali, że teraz „jest już dobrze”, więc „po co się dalej napinać”. Wokół sedna sprawy, czyli braków prawa i organizacji polskiej władzy lotniczej wszystko ucichło i nastąpiła tak uwielbiana przez urzędników stabilizacja.

W kwietniu 1997 roku Zgromadzenie Narodowe uchwaliło nową Konstytucję RP, która otwierała drogę do włączenia prawa i instytucji międzynarodowych, w tym unijnych, do polskiego systemu prawnego, a po wyborach we wrześniu 1997 r. i zmianie rządu nastąpiła też zmiana na stanowisku Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego, którym został p. Zbigniew Mączka, człowiek o przekonaniach liberalnych i wielki zwolennik integracji europejskiej. To za czasów jego rządów w GILC polskie lotnictwo cywilne uczyniło ten gigantyczny skok cywilizacyjny. Ministrowie się zmieniali, a on był i cały czas działał na rzecz postępu.

Warto też pamiętać, że mniej więcej w tym samym czasie (ok. 1998 roku) wystartowaliśmy z negocjacjami o naszym, przyszłym i jak nam się wtedy wydało, bardzo odległym, wejściem do Wspólnot Europejskich. To osobna historia, też warta opisania, szczególnie „naszych przygód” z przygotowaniem kilkunastu tzw. „dossier”, czyli zdefiniowaniem zobowiązań, jak chcemy „dogonić lotniczą Europę”. Kto dziś jeszcze pamięta negocjacje o Wspólnym Europejskim Obszarze Lotniczym (WEOL) ?

Zaczęliśmy też czynnie uczestniczyć w pracach różnych komitetów Zrzeszenia Władz Lotniczych (JAA) na prawach obserwatorów, ciężko pracując nad uzyskaniem pełnych praw członkowskich w tym gremium, ale warunkiem tego było wdrożenie w Polsce wymagań JAR, czego nie można było wykonać, bo stara ustawa podobno na to nie pozwalała. Koło niemocy się zamknęło. Liczne interwencje Głównego Inspektora w ministerstwie transportu pozostawały bez odpowiedzi lub zbywano nas frazesami „o potrzebie”, albo też karmiono pokrętnymi wyjaśnieniami, że „nic zrobić nie można, bo prawo nie pozwala”. Podobno, jakieś tam prace nad nową ustawą trwały, ale do publicznej wiadomości nic nie docierało, a my nadal tkwiliśmy w ustawie lotniczej z 1962 r. i w rozporządzeniach formalnie z lat osiemdziesiątych, ale osadzonych w realiach systemu z lat sześćdziesiątych.

W ten sposób polskie lotnictwo cywilne dobrnęło do roku 2000, kiedy to zgłosiło się do nas ICAO z kolejnym audytem USOAP. Tym razem już obowiązkowym. W tym czasie byłem już wykwalifikowanym i akredytowanym audytorem ICAO w programie USOAP, jedynym z Polski, a po doświadczeniach z audytami FAA dokładnie wiedziałem, co władzy lotniczej w Polsce grozi i jakie będą tego konsekwencje dla całego polskiego lotnictwa cywilnego.

Myślę, że Główny Inspektor p. Z. Mączka też był świadomy braków, podobnie jak i minister, ale ostatecznie zapadła decyzja, aby przyjąć ten audyt USOAP w terminie proponowanym przez Sekretariat ICAO, czyli w grudniu 2000 roku.

Od czasów audytu FAA w 1995 r. straciłem przez kilku inspektorów i audytorów, którzy wrócili do latania, nie wyszkoliłem nowych, bo nie miałem na to ani etatów, ani pieniędzy, a dokumenty systemowe pozostały w stanie nie zmienionym, bo też nie miał się kto tym zająć. Nowego prawa lotniczego też nie było, stare przepisy PL-1 z 1986 r. i PL-6 z 1987 r., że o „żelaznym wilku” z roku 1965 nie wspomnę, nadal obowiązywały. Wiedziałem o tym, co więcej, byłem pewien, że ten audyt ICAO 2000 skończy się dla Polski wynikiem równie katastrofalnym, co audyt FAA z 1995 r., bo od tego czasu nie zrobiono żadnego postępu, a w niektórych obszarach nastąpił wręcz regres, bo innymi ustawami robiono coraz większe spustoszenia w naszym prawie lotniczym.

W tej sytuacji nie pozostało mi nic innego niż przygotowanie się na „kontrolowanie mojej strefy zniszczeń”, na tyle, na ile mogłem tego w tych warunkach dokonać. W tym celu wymyśliłem sobie, że przeprowadzę audyt wewnętrzny w GILC, który będzie oparty na dokumentach i procedurach programu USOAP. Miałem do tego odpowiednie kwalifikacje i wsparcie Głównego Inspektora p. Z. Mączki. Chciałem przez to udokumentować „stan otwarcia”, czyli poznać własne słabości oraz przeszkolić ludzi, którzy zetkną się z pytaniami audytorów ICAO, jak mają się bronić. Z tym programem udało się p. Z. Mączce dotrzeć do ministra p. T. Syryjczyka, który w kwietniu 2000 roku powołał zespół o bardzo długiej i skomplikowanej nazwie, który miał ten audyt próbny przeprowadzić, tyle, że teraz, to już w całym resorcie transportu, a przynajmniej w jego części lotniczej.

Z tego audytu próbnego powstał raport, który na początku czerwca został przekazany ministrowi p. T. Syryjczykowi. Raport ten pokazywał, że głównymi problemami mogącymi utrudnić Polsce uzyskanie pozytywnego wyniku audytu ICAO są przestarzałe przepisy, nie uwzględniające współczesnych norm międzynarodowych ICAO oraz niedostatki organizacyjne i budżetowe utrudniające organom władzy lotniczej efektywne wykonywanie wszystkich obowiązków wynikających z przyjętych przez Polskę zobowiązań konwencji chicagowskiej. Raport identyfikował też szereg drobniejszych braków oraz sugestię natychmiastowego podjęcia programu ratunkowego, który usunąłby choćby ich część. Niestety, minister p. T. Syryjczyk (UW) właśnie „zdawał ministerstwo” swojemu następcy, p. Jerzemu Widzykowi (ZChN), który pewnie był bardzo zajęty „przejmowaniem resortu”, więc chyba nie miał czasu, aby „przyjrzeć się sprawie”. Drzwi do klęski pozostały szeroko otwarte.

Muszę jednak dla prawdy historycznej zauważyć, że właśnie za rządów ministra p. J. Widzyka sprawami nowej ustawy bardzo skutecznie zajmował się jego zastępca p. Jan Frieberg oraz p. Eugeniusz Wróbel, też późniejszy wiceminister transportu.

Nie zważając na brak działań ministerialnych uparcie kontynuowałem realizację programu przygotowań do audytu USOAP w GILC, szkoliłem ludzi, uzupełniałem te dokumenty i procedury, które mogłem uzupełnić w ramach kompetencji wewnętrznych Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego.

I tak zastał nas audyt ICAO 2000. Obejmował on swoim badaniem legislację lotniczą (LEG), organizację władz lotniczych (ORG) oraz funkcje licencjonowania personelu (PEL), certyfikacji i nadzoru operacyjnego (OPS) i zdatności do lotu (AIR). Nie wiem, jak ten audyt przebiegał w ministerstwie i innych inspektoratach GILC, ale mój Inspektorat Nadzoru Operacyjnego dostał wtedy mocno „po kulach”. Niby załapałem tylko, albo aż 6 tzw. „findingsów”, czyli braków. Ale to nie ilość, lecz ich ciężar miał tu znaczenie. Rekordzistą było IKCSP, który dostał aż 16 zaleceń do usunięcia, ale oni trafili na audytora, który „lubił dużo pisać”. Legislacja miała tylko 4 braki, ale za to bardzo trudnych do usunięcia, a organizacja władzy lotniczej zarobiła 6 braków. Licencjonowanie miało 5 zaleceń. Najbardziej charakterystyczną cechą tego raportu było to, że każdy kolejny rozdział opisujący nasze „dokonania” w danym obszarze zaczynał się od zdania – „nie spełnia minimalnych standardów ICAO”. Po prostu, w Polsce w dalszym ciągu obowiązywało prawo z 1965 r. i niewiele młodsze przepisy PL-1 i PL-6, które nie spełniały minimalnych wymagań ówczesnych standardów międzynarodowych. Ciekawe, bo mój raport z audytu próbnego z kwietnia 2000 r. ukazywał znacznie bardziej ponury obraz naszego lotnictwa cywilnego, więc jednak udało się kontrolować jakąś część strat.

Dodatkowy kłopot był w tym, że Sekretarz Generalny ICAO, widząc bezmiar naszych braków i zaniedbań, który bezpośrednio przekładał się i zagrażał bezpieczeństwu międzynarodowego przewozu lotniczego, postanowił, że Polska zostanie poddana powtórnemu audytowi sprawdzającemu, po wdrożeniu zadeklarowanego programu naprawczego, wyznaczając jego datę na wrzesień 2003 roku. To była naprawdę bardzo realna groźba polegnięcia po raz kolejny.

Jednakże, myliłby się straszliwie ten, który by sądził, że po tym katastrofalnym wyniku audytu ICAO 2000 rozkołyszą się w Polsce dzwony i zaczną grać larum, że „Ojczyzna w potrzebie”. Nic z tych rzeczy. Minister, a właściwie to jeden z jego urzędników, nadal trzymał sakiewkę głęboko za pazuchą i nie dawał ani gorsza, a jak się tylko dało, to ciął po budżecie i etatach GILC, aż furczało. Może chłopina bał się latać samolotem, czy co?

Zresztą, ministerstwo też przeżywało swoje własne przygody, bo po każdych wyborach parlamentarnych zmieniały się zakresy jego działania, dodawano lub odejmowano mu kompetencje oraz zmieniano nazwy i struktury, a w związku z tym karuzela stanowisk kręciła się dość intensywnie. Roboty pewnie mieli z tym urzędnicy, co niemiara, więc kto by się tam przejmował jakimś lotnictwem, kiedy jedna reorganizacja ministerialna goniła kolejną, a każda była super ważna. Dobrze, że w tym zamęcie bitewnym nie zdegradowali wtedy GILC do podległości pod referat kolejek wąskotorowych i linowych, bo i tak się kiedyś zdarzyło.

Usiedliśmy więc w GILC do pisania kolejnego już programu naprawczego dla polskiego lotnictwa cywilnego, który ja raczej nazywałbym „ratunkowym”. Był on oparty o naszą niezłomną wiarę, że w końcu powstanie nowa ustawa i rozporządzenia wykonawcze, które skonsumują aktualne standardy światowe, tym bardziej, że wyraźnie było już widać nasze przyszłe członkostwo we Wspólnotach Europejskich, a politycy zgodzili się wreszcie na wdrożenie wymagań JAR.

Zmiany te zachodziły bardzo dynamicznie i pamiętam z tamtego czasu takie zdarzenie, kiedy Główny Inspektor, p. Z. Mączka wezwał mnie do siebie i powiedział – za chwilę idziemy na posiedzenie komisji, gdzie mamy pokazać projekt tekstu dotyczącego certyfikacji lotniczej działalności gospodarczej. Przygotuj coś na już. Na już, czyli w ciągu ok. 2-3 godzin udało mi się napisać parę artykułów, z którymi poszliśmy na tę komisję. Z niejakim zdziwieniem zobaczyłem potem, że te parę moich prostych zdań, skleconych w takim pośpiechu, w całości znalazło się potem w ustawie i przetrwało w niej do tej pory.

Nasz plan naprawczy po audycie ICAO 2000 został zatwierdzony przez ministra p. J. Widzyka i zaakceptowany przez ICAO. Wszystkie terminy realizacji tego planu startowały, czyli były uzależnione od daty uchwalenia nowej ustawy i z reguły miały 6 lub 12 miesięczne terminy wdrożenia, czyli znowu bardzo krótkie. Deklarowaliśmy wtedy wdrożenie wymagań JAR do polskiego systemu prawnego, ratyfikację art. 83 bis do konwencji chicagowskiej, utworzenie nowej struktury władz lotnictwa cywilnego oraz wydanie rozporządzeń uwzględniających współczesne standardy ICAO wraz z towarzyszącymi im procedurami. To był bogaty i ambitny plan. Gdyby udało się go zrealizować choćby w 80 %, to znaleźlibyśmy się w „lotniczym niebie”. A na razie, to wyszło, jak zawsze. Katastrofa i wstyd, tym bardziej, że syntetyczne wyniki audytu ICAO w Polsce znalazły się na stronach internetowych ICAO i każdy mógł sobie o nas poczytać.

Pierwsze „podejście” do uchwalenia nowej ustawy lotniczej okazało się nieudane. Ustawa przeszła co prawda przez Sejm i Senat RP, ale została zawetowana przez Prezydenta RP p. Aleksandra Kwaśniewskiego. Nie znam powodów tego weta, ale przy drugim podejściu, już po wyborach 2001 roku, które wygrała w cuglach koalicja SLD i UP, po drobnych poprawkach, ustawa „pędzikiem” przeleciała przez parlament, doczekała się podpisu Prezydenta RP w dniu 2 lipca 2002 r. z bardzo krótkim, bo tylko 3 miesięcznym vacatio legis i zaczęła obowiązywać z dniem 17 listopada 2002 r.

Potem nastąpił ULC... ale o tym, w kolejnej części...

Początki GILC