Dr Anna Midera: "Projekt nowelizacji ustawy o PNR w ogóle nie był konsultowany z branżą lotniczą..."

W ostatnim czasie branżę lotniczą i częściowo turystyczną wzburzyła kwestia zapisów zawartych w nowelizacji ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (PNR - Passenger Name Record), które to powodowały zagrożenie wprowadzenia kar dla polskich przewoźników lotniczych w wysokości 4 mld złotych. Fakt ten zapewne wiązałby się z utratą stabilności finansowej niektórych z nich i negatywnie wpłynąłby na funkcjonowanie całego sektora lotniczego. Ze względu na złożoność tematu o jego przybliżenie poprosiliśmy Dr Annę Miderę, prezes Portu Lotniczego w Łodzi.

Dlapilota.pl: Brała Pani udział w wypracowaniu rozwiązania celem powstrzymania kar nakładanych na linie lotnicze z tytułu braku przesyłania danych pasażerów lotniczych (PNR). Czy prace przebiegały w atmosferze zrozumienia i wszyscy zdawali sobie sprawę z zagrożeń spowodowanych potencjalnym brakiem rozwiązania tej kwestii?

Dr Anna Midera, prezes Portu Lotniczego w Łodzi: Projekt nowelizacji ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (PNR – od angielskiego Passenger Name Record) uchwalonej w maju 2018 r. w ogóle nie był  konsultowany z branżą lotniczą. Zanim wpłynął do Sejmu, a miało to miejsce dopiero 14 grudnia 2021 roku, przedstawiciele branży, których reprezentowała m. in. Amerykańska Izba Handlowa w Polsce (AmCham), Międzynarodowe Zrzeszenie Przewoźników Powietrznych w Polsce (IATA), Międzynarodowa Grupa Izb Handlowych (IGCC) oraz Rada Przedstawicieli Linii Lotniczych w Polsce (BARIP) wielokrotnie zwracali się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie konieczności podjęcia natychmiastowych działań w kierunku nowelizacji ustawy. Wszystkie te organizacje reprezentujące branżę deklarowały pomoc i chęć zaangażowania się w prace nad tym projektem wskazując na katastrofalne konsekwencje braku podjęcia jakichkolwiek działań ze strony rządu i ministerstwa.

Pisma pozostawały jednak bez odpowiedzi i nagle w połowie grudnia, ku zaskoczeniu nas wszystkich, okazało się, że projekt nowelizacji trafił do Sejmu. Niestety zamiast naszych propozycji idących w kierunku pozwalającym Komendantowi Głównemu Straży Granicznej na większą elastyczność w zakresie podejmowania decyzji o zastosowaniu kar wobec przewoźników, czy zastosowaniu dla nich abolicji, ministerstwo zaproponowało zmiany, które jeszcze bardziej uderzały w przewoźników lotniczych. W praktyce zaproponowane przepisy nowelizacji działały wyłącznie na szkodę branży, bo wydłużały okres przedawnienia spraw z 3 do 5 lat. Taka propozycja nie szła w kierunku poprawy sytuacji przewoźników, a jedynie pozwalałaby Straży Granicznej na nakładanie kar za naruszenia, które wkrótce uległyby przedawnieniu. Ponadto, pozostałe dwie kolejne propozycje zawarte w projekcie noweli miały na celu jedynie usprawnienie procesu ściągalności kar.

Już na etapie prac parlamentarnych legislatorzy sejmowi i senaccy zwracali uwagę, że zaproponowane przez ministerstwo rozwiązania stoją w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem projektu ustawy, w którym wskazano nadrzędny cel jakim jest wsparcie przewoźników, a nie jeszcze bardziej rygorystyczne podejście w kontekście kar – za co trzeba podkreślić stanowczo –niezawinione działanie linii lotniczych. Od samego początku wprowadzenia obowiązku przekazywania danych o pasażerach przewoźnicy deklarowali pełne wsparcie i współpracę przy wdrożeniu rozwiązań technicznych przekazywania danych. System administrowany przez Straż Graniczną nie był kompatybilny z systemami przewoźników, którzy w innych krajach Unii Europejskiej bez problemu przekazywali te dane. Czyli kary są przyznawane z automatu, bez zweryfikowania na ile brak przekazania danych o pasażerach jest działaniem zawinionym, a na ile wynika z problemów technicznych, za które przecież w równej mierze odpowiadają i Straż Graniczna, i nadzorujące ją Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W tym kontekście trudno powiedzieć o pracach w atmosferze zrozumienia zagrożeń dla całej branży lotniczej w Polsce. Wspólnych prac branży lotniczej z właściwym Ministrem nad nowelizacją ustawy o PNR po prostu nie było. Dopiero 11 stycznia tego roku, podczas pierwszego czytania noweli w komisji sejmowej, dzięki zaproszeniu i wsparciu posłów, przedstawiciele przewoźników lotniczych, wszystkich lotnisk regionalnych mieli pierwszą możliwość zaprezentowania ryzyk i obrazu polskiego lotnictwa po wejściu w życie proponowanych zmian.


Dlapilota.pl: Jakie zatem konsekwencje mogłoby spowodować obciążenie linii lotniczych operujących w Polsce karami w wysokości 4 mld zł?

AM: Po pierwsze – istniało realne ryzyko przekierowań ruchu lotniczego na lotniska znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie Polski, gdzie takie kary nie są stosowane np. na lotniska w Ostrawie czy Berlinie zagroziłyby funkcjonowaniu dobrze rozwijających się regionalnych portów lotniczych takich jak Kraków-Balice, Katowice, Poznań, czy Szczecin powodując, że polscy pasażerowie zaczęliby korzystać z usług zagranicznych lotnisk.

Po drugie, w wyniku powyższego nastąpiłoby zmniejszenie ruchu lotniczego nad polską przestrzenią powietrzną. To z kolei mogłoby spowodować drastyczny spadek przychodów Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP), której działalność finansowana jest głównie z opłat od wszystkich przewoźników operujących „na polskim niebie”.

Po trzecie, istniało ryzyko zastosowania środków odwetowych przez inne kraje, z których pochodzą linie lotnicze, np. wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z przestrzeni powietrznej dla polskich przewoźników. Zatem ucierpiałyby PLL LOT, które od 2023 roku są również zobowiązane ponieść kolejne koszty wynikające z konieczności spłaty pożyczki PFR w ramach tarczy antycovidowej.

Po czwarte, ograniczenie działalności linii lotniczych w Polsce bardzo negatywnie mogłoby wpłynąć na wszystkie ambitne plany rządowe, w tym plany budowy CPK. Jego wielkość obliczona jest na rosnący ruch powietrzny, a w przypadku wycofania się części linii lotniczych z Polski lub ich bankructw, konieczna byłaby weryfikacja prognoz ruchu na CPK w kontekście zasadności realizowania tego projektu.

Po piąte, pojawiło się ryzyko ograniczenia ruchu cargo lotniczego, którego zdecydowana większość odbywa się na pokładach statków pasażerskich. Ograniczenie ruchu spowodowałoby zaburzenie łańcuchów dostaw i ich przesunięcie do krajów ościennych w bliskiej lokalizacji lotnisk w stosunku do granicy z Polską.

Po szóste, w przypadku zaistnienia ograniczenia ruchu lotniczego w Polsce, ucierpiałyby także wszelkie inne przedsiębiorstwa z szeroko rozumianej branży turystyczno-hotelarskiej oraz działalności powiązane.

Dlapilota.pl: Prezydent Andrzej Duda podpisał jednak nowelizację ustawy, która ma rozłożyć w czasie procedurę nakładania kar na linie lotnicze za naruszenie obowiązku przekazywania tych danych Straży Granicznej. Czy w związku z tym faktem branża lotnicza może odetchnąć?

AM: Nowelizacja ustawy podpisana przez Prezydenta zawiesza wszystkie dotychczas wszczęte postępowania na okres dwóch lat. W tym czasie nie będą wszczynane również nowe postępowania, zostaje wstrzymany bieg okresu przedawnienia, wstrzymane zostaje wykonanie nałożonych kar, a także postępowania egzekucyjnych z uwagi na nałożone dotychczas kary. Można więc powiedzieć, że branża lotnicza będzie mogła odetchnąć, ale wyłącznie chwilowo. Jeśli w ciągu dwóch lat nie powstanie właściwa nowelizacja tej ustawy problem powróci. Przedstawiciel rządu na sejmowej komisji administracji i spraw wewnętrznych publicznie zadeklarował wolę wypracowania zmian przepisów tak, aby jak najbardziej zminimalizować rozmiar kar.

Dlatego też, koniecznie musimy dopilnować, aby powstała kolejna korekta ustawy o PNR, która już we właściwy i przyzwoity sposób będzie implementować unijną dyrektywę w tym zakresie. W taki sposób aby realizować jej podstawowy cel, czyli wykrywanie i zwalczanie przestępstw o charakterze terrorystycznym, a nie bezwzględne karanie linii lotniczych. Tym bardziej, że wszystkie strony tej sprawy – linie lotnicze, Straż Graniczna i Ministerstwo – potwierdzają, że aktualnie 99 proc. lotów jest realizowana zgodnie z wymogami, tzn. przewoźnicy przesyłają prawidłowo dane pasażerów do Straży Granicznej. Czyli cel unijnej dyrektywy został zrealizowany. Do rozwiązania pozostaje kwestia przeszłej sytuacji, gdy problemy techniczne uniemożliwiały przekazywanie tych danych.


Dlapilota.pl: Zdaniem większości przedstawicieli sektora lotniczego, wcześniej zapowiedziane kary były zbyt represyjne i mogły prowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji finansowej przewoźników, czy nawet upadłości, co wiązałoby się z problemami całej branży, od biur podróży do samych lotnisk…

AM: Wyżej wymieniona ustawa z 2018 roku mylnie wdrożyła postanowienia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z  27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera. Jak już wspomniałam celem dyrektywy unijnej jest zapobieganie przestępstwom terrorystycznym w UE, a nie nieproporcjonalne do przewinień karanie linii lotniczych. Polska wdrożyła dyrektywę w sposób bardzo restrykcyjny, a przepisy ustawy o PNR nie dawały żadnych narzędzi do odstąpienia od nałożenia kary na przewoźników. Zgodnie z ustawą, linie lotnicze mają bowiem obowiązek przekazywania do Służby Granicznej danych dotyczących pasażera bezpośrednio przez przewoźnika, za pośrednictwem specjalnego systemu do Straży Granicznej. Za nieprzekazywanie danych we właściwym czasie, bądź za występujące błędy w tych danych typu literówka w nazwisku lub imieniu pasażera ustawa przewiduje bardzo surowe kary. Są to kary administracyjne nakładane przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, bez możliwości od ich odstąpienia, ale także bez zbadania winy i okoliczności. A zatem został wdrożony niejako system automatycznego kara przewoźników, system najbardziej rygorystyczny w całej Unii Europejskiej.

Dlapilota.pl: Dlaczego w Polsce została wprowadzona tak represyjna wersja przepisów z nałożeniem na komendanta Straży Granicznej bezwzględnego obowiązku stosowania kar bez możliwości ich modyfikowana czy wręcz umarzania?

AM: Nie umiem odpowiedzieć na to pytanie, ponieważ może być kilka powodów. Nie chciałabym stawiać tezy, że jest to chęć wyeliminowania konkurencji PLL LOT z polskiego rynku, ponieważ wiązałoby się to z całkowitą katastrofą całej branży lotniczej w Polsce i powiązanymi z nią działalnościami gospodarczymi. Myślę, że destrukcja przedsiębiorczości i branży lotniczej nie jest celem obecnego rządu. Dlatego też wydaje mi się, że było to nieumyślne działanie rządowego legislatora wynikające z braku wiedzy, braku woli do jej uzupełniania, braku chęci współpracy z biznesem lotniczym. Inaczej mówiąc, bardzo niedojrzałe podejście do zarządzania gospodarką wynikające z obaw, że każda propozycja współpracy i pomocy ze strony naszej branży musi oznaczać  jakiś podstęp. A przecież my, jako cała branża lotnicza, byliśmy i oczywiście nadal jesteśmy gotowi do przygotowania jak najlepszych rozwiązań w tej, czy innej kwestii związanej z polepszaniem sytuacji awiacji w Polsce. Wierzę, że celowego działania nie było, a zwyczajnie zawinił brak komunikacji i dialogu z przedstawicielami branży lotniczej.

Dlapilota.pl: Czy posiada Pani wiedzę, czy w innych krajach Unii Europejskiej wprowadzono przepisy PNR o podobnej skali restrykcji czy może bardziej elastyczne?

AM: Taka sytuacja nie występuje w innych krajach europejskich – w całej Wspólnocie jedynie w trzech przypadkach nałożono kary, i to nieporównywalnie mniejsze, podczas gdy w Polsce jest to ponad 110 tysięcy spraw. W tej chwili szacowana kwota kar w Polsce wynosi ponad 4 mld zł i dotyczy uchybień, które miały miejsce pomiędzy majem 2018 r. a listopadem 2019 r., zatem blisko trzy lata temu.

Dlapilota.pl: Jakie rozwiązanie w tym zakresie powinna przyjąć branża i jak skłonić stronę ustawodawczą, aby bardziej przychylnie spojrzała na sektor lotniczy?

AM: Kolejna nowela powinna umożliwić większą elastyczność reagowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej na tzw. ludzkie błędy (literówki, błędnie zapisane numery paszportów itp.) oraz dać możliwość abolicji dla przewoźników obowiązującą od momentu wejścia w życie ustawy tj. od dnia 9 maja 2018 r. A zatem kary nie powinny być nakładane z automatu, ale winny dotyczyć sytuacji, które są zawinione i istotnie wpływają na bezpieczeństwo wewnętrzne.

Mam nadzieję, że obecność całej branży lotniczej w Sejmie i Senacie oraz możliwość zabrania przez nas głosu, wytłumaczenie kwestii lotniczych w sposób jasny i zrozumiały dla wszystkich uczestniczących tam posłów i senatorów udowodniła stronie rządowej, że nie mamy złych intencji. Że nasze działania wynikają jedynie z potrzeby wskazania i uwypuklenia roli i znaczenia lotnictwa dla polskiej gospodarki. Ważne żebyśmy ze sobą współpracowali zarówno w ramach całej branży jak i między ministerstwami.


Dlapilota.pl: Tylko czy taka współpraca jest możliwa? Branża często reprezentuje przecież odbiegające od siebie interesy. Np. PAŻP chciałby mieć jak największe przychody z tytułu opłat od linii lotniczych co nie jest korzystne zarówno dla przewoźników jak i lotnisk...

AM: W październiku 2020 roku w związku z dramatyczną sytuacją jaka dotknęła branżę lotniczą udało się w ramach inicjatywy Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce zintegrować cały lotniczy biznes i mimo wielu różnic jakie w branży występują rozpocząć współpracę, która nigdy wcześniej nie miała miejsca. Inicjatorem była pani Agnieszka Jankowska, członkini Zarządu AmCham zdeterminowana, aby najpierw pomóc głównie przemysłowi lotniczemu. W wyniku pierwszych spotkań przedstawicieli każdego obszaru lotniczego okazało się, że przemysł lotniczy, lotniska, turystyka, przewoźnicy lotniczy, zarządzający przestrzenią powietrzną a także pozostała przedsiębiorczość związana z dzielnością lotniczą, wszyscy mamy właściwie wspólny cel, którym jest powrót międzynarodowego ruchu lotniczego do poziomu sprzed pandemii. Brak pasażerów odbija się nie tylko na liniach lotniczych, portach lotniczych, lokalnych firmach przewozowych, handlowych, restauratorskich, hotelarskich, firmach turystycznych, ale także na producentach części i elementów samolotów, firmach świadczących serwis technologiczny. Ruch lotniczy w Europie, w porównaniu do roku 2019, spadł w 2020 r. niemalże o 70 proc. Oznaczało to cofnięcie się do poziomu z 2013 r.

W czasie kryzysu spowodowanego COVID-19 niezbędne stało się horyzontalne spojrzenie na gospodarkę, a także koordynacja i ścisła współpraca. Od tamtego momentu zaczęliśmy się cyklicznie spotykać, analizować sytuację i proponować rozwiązania, których wdrożenie mogłoby nam pomóc szybciej stanąć na nogi. Odzew ze strony rządowej był jednak niewielki ograniczający się jedynie do wymiany korespondencji, natomiast dzięki tej inicjatywie doprowadziliśmy to pierwszego sukcesu jakim jest przyjęcie senackich poprawek do noweli Ustawy.

Teraz czas na taką współpracę między ministerstwami, w ramach odpowiedzialności, których leży branża lotnicza czyli m.in. Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Aktywów Państwowych czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Dlapilota.pl: Oprócz aktywnego uczestnictwa w pracach związanych z przepisami PNR, cały czas piastuje Pani stanowisko prezesa Portu Lotniczego w Łodzi. Proszę powiedzieć, jakie są plany na przyciągnięcie inwestorów i jego rozwój? Czy szansą lotniska jest przekształcenie go w hub cargo, czy może zwiększenie możliwości rozwoju miejscowych ośrodków szkoleniowych?  

AM: Proces przekształcanie w hub cargo, a ściślej powstanie multimodalnego centrum towarowego w okolicy lotniska to cel jaki zapisany został w strategii przygotowanej przez Urząd Miasta Łodzi – „Łódź Jutra”. Ten cel, którego realizacja przyczyni się do zwiększenia atrakcyjności inwestycyjny, jak sama nazwa –centrum multimodalne – jest złożonym procesem kilku działań. Z jednej strony to oczywiście zadania lotniska w zakresie przygotowania bazy logistycznej do obsługi cargo lotniczego – tak transportowanego samolotami, jak i cargo RFS. I ten proces się dzieje, jesteśmy na etapie pozyskiwania zgód na realizację takiej inwestycji w rejonie lotniska. Z drugiej strony to działania związane z dostępnością komunikacyjną do lotniska, szczególnie w kontekście będącej już na ukończeniu zachodniej obwodnicy Łodzi czy dopiero co ukończonej przebudowie magistrali kolejowej i stacji Łódź – Lublinek. Po trzecie to wykorzystanie terenów miasta na potrzeby budowy zaplecza magazynowego dla takiego centrum dystrybucyjnego, czyli współpraca z deweloperami i inwestorami. Ostatni element jest najtrudniejszy – to element ludzki. Integracja branży logistycznej działającej w Łodzi i współpraca przy wykorzystaniu tego multimodalnego centrum cargo.

Drugi wątek, o który Pan pyta to oczywiście jedna z największych i najlepszych szkół pilotów Bartolini Air. Również w tym obszarze dużo się dzieje. Bartolini Air jest naszym partnerem, we własnym zakresie wyremontował i przywrócił dawny terminal pasażerski, który jest teraz Terminalem Biznesowym i GA, szkoła pilotów również mieści się w odnowionym budynku. Ruch GA, lotnictwo komercyjne najszybciej odbudowuje się po pandemii, a my jako lotnisko, wspólnie z Bartolini Air jesteśmy dobrze przygotowani – i organizacyjnie, i infrastrukturalnie – do rozwoju w tym zakresie.

Dlapilota.pl: I na koniec naszej rozmowy trochę zmieńmy temat. Jesteśmy portalem reprezentującym głównie lotnictwo GA. W Pani ocenie, jaka może być najlepsza forma lobbowania wśród posłów za rozwojem lotnictwa ogólnego i całej branży?

AM: Myślę, że tutaj nie jest potrzebne lobbowanie, wśród posłów i senatorów jest duże zainteresowanie tematem rozwoju lotnictwa i tym samym otoczenia gospodarczego. Jak pokazał przykład ustawy o PNR brakuje właściwie prowadzonych konsultacji i dialogu. W ministerstwach pracują urzędnicy, którzy zazwyczaj nie pracowali w branży lotniczej i ich brak szerokiego oglądu sytuacji nie jest zawiniony. Natomiast stały dialog i konsultacje pozwoliłyby na wypracowywanie rozwiązań, które realnie przyczynią się do rozwoju lotnictwa.

Dlapilota.pl: Dziękujemy za rozmowę.

AM: Dziękuję.