Prawo Lotnicze cofnięte do Komisji Infrastruktury

29 kwietnia 2011 roku, po drugim czytaniu, rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo Lotnicze, został skierowany ponownie do Komisji Infrastruktury w celu przedstawienia sprawozdania.

Polecamy lekturę przemówienia posła Arkadiusza Litwińskiego, omawiającego historię rządowego projektu ustawy Prawo Lotnicze:

6 kadencja, 91 posiedzenie, 3 dzień (29-04-2011)

26 punkt porządku dziennego:
Sprawozdanie Komisji Infrastruktury o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze (druki nr 2113 i 4087).

Poseł Sprawozdawca Arkadiusz Litwiński:

Panie Marszałku! Panie Ministrze! Wysoka Izbo! Mam zaszczyt przedstawić sprawozdanie Komisji Infrastruktury, zawarte w druku nr 4087, o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze, zawartym w druku nr 2113.

Projekt ten wpłynął do parlamentu 10 czerwca 2009 r. i został skierowany przez marszałka Sejmu do Komisji Infrastruktury. Komisja rozpoczęła prace nad tym projektem 2 lipca 2007 r. Ogółem komisja zbierała się, aby pracować nad tym projektem, czterokrotnie, od lipca 2009 r. do kwietnia 2011 r.. Będę jeszcze o tym za chwilę mówił. Biorąc pod uwagę rozmiar i wagę tego projektu, wypadałoby jednak przynajmniej pokrótce przedstawić jego genezę i ramową treść od momentu, kiedy wpłynął do parlamentu.

Projekt ustawy powstał w wyniku połączenia trzech projektów dotyczących nowelizacji ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Mam tu na myśli projekt pierwotny i dwie poprawki, czyli autopoprawkę i zestaw poprawek, który wpłynął do parlamentu w czasie prac komisji.

Pierwotny projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze został przyjęty przez Radę Ministrów w sierpniu 2008 r. i przekazany do Sejmu Rzeczypospolitej (druk nr 1403). Projekt ten w szczególności dotyczył realizacji, zgodnie z prawami i praktyką Unii Europejskiej w obszarze lotnictwa cywilnego, opracowanego na początku 2006 r. w resorcie transportu ˝Propozycji kierunkowych zmian legislacyjnych w zakresie lotnictwa cywilnego˝. Program zawarty w tym dokumencie wskazywał kierunki nowych prorozwojowych dla lotnictwa cywilnego rozwiązań prawnych i legislacyjnych, wzmacniających nadzór nad bezpieczeństwem i ochroną w lotnictwie cywilnym, służących budowie oraz rozwojowi infrastruktury lotniskowej i nawigacyjnej, podniesieniu efektywności funkcjonowania podmiotów lotniczych na gwałtownie rozwijającym się krajowym rynku przewozów lotniczych, z zachowaniem kontroli państwa w obszarze publicznym tej działalności, oraz rozwojowi lotnictwa sportowego i rekreacyjnego. Przedmiotowa nowelizacja wprowadza także mechanizmy prawne służące realizacji przyjętego przez Radę Ministrów w 2007 r. ˝Programu rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych˝ oraz innych programów rządowych.

Za pomocą projektu wdraża się do polskiego porządku prawnego szereg dyrektyw, w tym przede wszystkim dyrektywę 2004/82/WE w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów oraz dostosowuje się do prawa Unii Europejskiej niektóre inne przepisy Prawa lotniczego.

W projekcie określono propozycje nowych rozwiązań prawnych wynikających z doświadczeń dotyczących stosowania istniejących przepisów krajowych i europejskich przez ministra właściwego do spraw transportu oraz prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, służących skutecznej realizacji polityki lotniczej oraz realizujących kierunkowo postulaty środowiska lotniczego.

Następnie projekt został uzupełniony o przepisy służące realizacji rozporządzeń wspólnotowych wydanych w latach 2007-2008. Ten pakiet zmian został przygotowany w formie autopoprawki do projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze. Autopoprawka ta została przyjęta 13 listopada 2008 r. przez komitet Rady Ministrów, a następnie rozpatrzona przez komisję prawniczą. Nie będę wymieniał wszystkich rozporządzeń, ale szereg, a w zasadzie dziewięć kolejnych rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczących zagadnień z zakresu lotnictwa cywilnego, lecz nie tylko, zostało uwzględnionych i implementowanych poprzez te poprawki do prawa polskiego.

W dniu 12 stycznia 2009 r. weszła w życie zmiana art. 36 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i z powodów proceduralnych ten pakiet autopoprawek musiał powrócić do Rady Ministrów, tak ażeby w drodze pewnej reasumpcji można było właściwie procedować nad całością przedłożenia rządowego. Co za tym idzie, projekt ustawy, nad którym pracowała komisja, składa się z połączonych projektów: z projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 8 lipca 2008 r. w drodze reasumpcji decyzji Rady Ministrów z dnia 12 maja 2008 r. oraz autopoprawki do projektu przyjętej przez KRM w listopadzie 2008 r.

Projekt, tak jak powiedziałem, służy bezpieczeństwu czy dotyczy przede wszystkim podniesienia bezpieczeństwa lotniczego i ochrony lotnictwa cywilnego oraz nadzoru lotniczego, modernizacji i rozbudowy infrastruktury lotniskowej, a także służy rozwojowi rynku lotniczego. Przedmiotowy projekt obejmuje swoim zakresem następujące grupy zagadnień, zgodne poniekąd z systematyką ustawy: statki powietrzne, bezpieczeństwo lotnicze, kompetencje prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego; lotniska, lądowiska, nieruchomości, eksploatacja i zarządzanie lotniskami, obowiązki zarządzającego, wykonywania zadań przez służby państwowe na lotniskach, opłaty lotniskowe, certyfikacja oraz lotnicza działalność gospodarcza; przewozy lotnicze, koordynacja i organizacja rozkładów lotów, sprzedaż dokumentów przewozowych, zezwolenia, obsługa naziemna, taryfy; personel lotniczy; ochrona lotnictwa; badanie wypadków i incydentów lotniczych; służba poszukiwania i ratownictwa, ASAR; dofinansowanie obowiązku służby publicznej, zakupu sprzętu i urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa działalności lotniczej oraz wydatki Urzędu Lotnictwa Cywilnego, opłaty lotnicze; czas pracy w lotnictwie cywilnym; kary administracyjne. Pozostałe grupy zmian dotyczą m.in. lotniczych urządzeń naziemnych, lotów próbnych i akrobacyjnych, lotów bezzałogowych, urządzeń radiowych. Nowym zagadnieniem jest wprowadzona regulacja dotycząca ograniczenia wpływu emisji laserów na ruch statków powietrznych.

Tak jak powiedziałem, odbyły się cztery posiedzenia Komisji Infrastruktury w pełnym składzie, natomiast komisja oczywiście przy tak dużej nowelizacji nie mogła postąpić inaczej, jak tylko powołać podkomisję. Podkomisja została powołana już 2 lipca 2009 r. i pracowała w dwóch turach, odbywając ogółem 37 posiedzeń. Te dwie tury były podzielone pewnym odcinkiem czasu, w którym wypracowywano drugi zestaw poprawek ze strony Rady Ministrów, o którym wspominałem już wcześniej. Nie będę w tej chwili przedstawiał szczegółowej systematyki czy jak gdyby szczegółowego harmonogramu prac razem z datami, natomiast chciałbym zaznaczyć, że w toku prac podkomisji, a także Komisji Infrastruktury w pełnym składzie było szeroko reprezentowane, sądzę, kompletnie reprezentowane szeroko pojęte środowisko lotnicze. Mam tu na myśli przedstawicieli gospodarki, przedsiębiorstw, które operują na rynku lotniczym zarówno w sektorze lotnisk, jak i przewozów lotniczych. Mam na myśli stronę społeczną, i to zarówno związki zawodowe grupujące część pracowników w przedsiębiorstwach, o których wcześniej powiedziałem, ale też bardzo aktywnie pracującą nad tym projektem tę część strony społecznej, te organizacje pozarządowe, które zajmują się realizacją pasji, ale też pewnych służących państwu i interesowi publicznemu zadań o charakterze publicznym. Chodzi m.in. o szkolenie, przynajmniej w fazie początkowej, nowych kadr dla lotnictwa.

Bardzo wiele interdyscyplinarnych agend rządowych wyrażających swoje poglądy było reprezentowanych w trakcie całego przebiegu prac. Oczywiście nieocenioną rolę w pracach nad projektem odegrali przedstawiciele Biura Legislacyjnego, a także Biura Analiz Sejmowych, z którego analiz podkomisja i komisja kilkakrotnie korzystały w trakcie swoich prac.

W przypadku tego projektu ustawy rozpiętość czasu prac i dynamika zgłaszania poprawek, jak również nowe okoliczności, które się pojawiały, i nowe sytuacje, z którymi się spotykaliśmy na przestrzeni tego niemal dwuletniego okresu, spowodowały, że pod rozwagę komisji zarówno strona społeczna, jak i parlamentarzyści, przejmując te uwagi, zgłosili w granicach 350-400 poprawek. Podkomisja, a teraz de facto komisja w tekście sprawozdania rekomenduje Wysokiej Izbie projekt, który zawiera około 240 poprawek merytorycznych w tej niezwykle trudnej i wymagającej eksperckiej wiedzy problematyce. Chodzi nie tylko o wiedzę prawniczą, ale też dotyczącą faktycznego meritum zakresu regulacji prawnej, pewnej specyfiki tej działalności, nie mówiąc już o prawidłach sztuki lotniczej.

Wymienię jedynie cztery zasadnicze i dominujące we wszystkich dyskusjach grupy zagadnień. Mam tu na myśli czas pracy personelu latającego czy załóg lotniczych. W konkluzji tych prac zapisy ustawy zostały dość znacząco ograniczone w tym zakresie z intencją uregulowania tych spraw po kolejnych konsultacjach społecznych w niedalekiej przyszłości.

Kolejna kwestia to szeroki zakres zagadnień związanych z ochroną ruchu lotniczego, a zwłaszcza ochroną lotnisk. Po wielokrotnej, niekiedy burzliwej dyskusji, gdzie ścierały się różnego rodzaju poglądy, choć każdemu przyświecało zapewnienie maksymalnej ochrony pasażerów, konkluzja komisji nie mogła być inna, jak tylko taka, że w tej chwili w przedłożeniu rządowym proponuje się rozwiązania, które dominują w państwach europejskich, które do bezpieczeństwa lotniczego przywiązują nie mniejszą wagę niż my w chwili obecnej. Następuje pewne przeniesienie ciężaru ochrony lotnisk z państwa, jego służb i budżetu w stronę zarządzającego lotniskiem.

Kolejne zagadnienie wzbudzające kontrowersje i sporą dyskusję dotyczyło ochrony własnych, polskich, czyli rejestrowanych w Polsce, przewoźników w zakresie ruchu czarterowego. Komisja, wsłuchując się wielokrotnie w argumenty przedstawiane w zasadzie przez dwóch polskich przewoźników, zważywszy na ich argumentację i badając praktykę w innych państwach, specyfikę i odmienność tamtejszego rynku, ale też wsłuchując się w bardzo ważne argumenty przedstawicieli konsumentów, nie zdecydowała się na wprowadzenie daleko idących ograniczeń, de facto w opinii komisji naruszających zasady zdrowej konkurencji. Pewne zastrzeżenia co do praktyki stosowania obecnie obowiązujących przepisów właściwie chroniących polski rynek lotniczy zostały - jak myślę - przyjęte przez stronę rządową z uwagą, i w tym zakresie na pewno będą pewne korekty, tak aby wykorzystać właściwie istniejące już przepisy, stanowiące chyba o zrównoważonych rozwiązaniach.

Przedostatnia kwestia, która wywoływała wiele dyskusji, dotyczyła opłat lotniczych. Chodziło tu o ich wysokość. Rzeczywiście w wyniku dyskusji i kompromisu ze stroną rządową wysokość opłat lotniczych de facto pozostaje na poziomie niezmienionym. Istnieje pewien ich symboliczny wzrost wynikający chociażby z poziomu inflacji, jaka nastąpiła od ostatniego ustalenia wysokości tychże opłat.

Również umiejscowienie zapisów dotyczących opłat lotniczych było przedmiotem dyskusji. Komisja zdecydowała się na to, aby przenieść całą treść zapisów dotyczącą zarówno zasad odnośnie do wymiaru opłat, jak i ich wysokości, łącznie z tabelami opłat, z rozporządzeń, z aktów niższego rzędu, bezpośrednio do ustawy, zarówno do tekstu ustawy, jak i - jeżeli chodzi o tabelę opłat - do załącznika do ustawy, co daje środowisku lotniczemu, przez pewien czas poruszonemu - jak myślę - szumem informacyjnym, poczucie bezpieczeństwa, a mianowicie jeśli kiedykolwiek te opłaty będą zmieniane, będzie to wola Wysokiej Izby, a nie będzie to podyktowane chociażby jakimiś bieżącymi potrzebami budżetowymi.

Ostatnia kwestia, która nie została w tej nowelizacji uwzględniona, ale była dyskutowana, dotyczyła szeregu rozwiązań - niestety, póki co, jeszcze niedopracowanych, dlatego nie znalazły się w tej nowelizacji - idących w kierunku znaczącego zliberalizowania zasad, którymi rządzi się lotnictwo rekreacyjne - tak to nieprofesjonalnie w tej chwili nazwę, ale myślę, że to jest zrozumiałe - a zwłaszcza chodzi tu o małe statki powietrzne o władze 600-650 kg. Duża część środowiska lotniczego, pasjonatów lotnictwa zapowiada albo wręcz rekomenduje Sejmowi podjęcie poważnych rozważań w najbliższych miesiącach dotyczących wprowadzenia rozwiązań analogicznych do tych, jakie funkcjonują w tym zakresie w Czechach czy w innych państwach europejskich, w tym w ościennych państwach Polski.

Wysoka Izbo! To w niezbędnym skrócie była relacja z prac komisji. Komisja zakończyła swoje prace 13 kwietnia 2011 r., przyjmując tekst sprawozdania z druku nr 4087.

W imieniu komisji mam zaszczyt - robię to z pełną odpowiedzialnością - zarekomendować Wysokiej Izbie przyjęcie tej ustawy, choć mamy świadomość, że jeszcze w dniu dzisiejszym będą, i powinny być, zgłoszone pewne poprawki, chociażby wynikające z nadesłanego w dniu wczorajszym stanowiska ministra spraw zagranicznych, które wykazuje pewne niefundamentalne, ale jednak zastrzeżenia dotyczące zgodności z prawem Unii Europejskiej. Wiadomo mi, że te uwagi zostały poważnie rozważone i przekute na odpowiednie poprawki, które w toku dzisiejszego drugiego czytania pewnie będą zgłoszone. Dziękuję za uwagę. (Oklaski)

Przypis redakcji:
Dziękujemy Wiesławowi Filoskowi z Lotniczej Amatorskiej Federacji RP oraz posłowi Wiesławowi Suchowiejko z Platformy Obywatelskiej z ziemi koszalińskiej,  za "czujność legislacyjną"!