Polskie prawo lotnicze niedostosowane do zmieniającego się prawa UE - wywiad

11 września weszła w życie nowa unijna konstytucja prawa lotniczego. Tymczasem od przeszło czterech lat nie potrafimy w Polsce uchwalić ustawy zapewniającej spójność prawa krajowego z prawem UE - twierdzi dr Piotr Kasprzyk, radca prawny, ekspert prawa lotniczego z Uczelni Łazarskiego w rozmowie z Rafałem Bugajskim z portalu prawo.pl.

Rafał Bujalski: W tym tygodniu wchodzi w życie unijne rozporządzenie nr 2018/1139 w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego, które zastępuje swojego poprzednika sprzed 10 lat. Jakie znaczenie owe regulacje mają dla funkcjonowania lotnictwa cywilnego w Polsce i w UE? Czy uzasadnione jest mówienie w przypadku obu aktów o swego rodzaju konstytucji prawa lotniczego?

Dr Piotr Kasprzyk: Regulacje prawne UE z zakresu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, w szczególności wspomniane rozporządzenia Parlamentu i Rady UE, tworzą jednolity w skali całej Unii system prawny niezbędny dla utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Taki jest zresztą główny cel tych regulacji, zapisany w art. 1 rozporządzenia 2018/1139. Regulacje te mają także niezwykle istotne znaczenie dla rozwoju przemysłu lotniczego. Zasadnie można je można porównywać do konstytucji prawa lotniczego, oczywiście na poziomie UE. Zresztą, zarówno rozporządzenie 2018/1139, jak i poprzedzające je rozporządzenie 216/2008, nazywane są rozporządzeniami bazowymi. Jako akty Parlamentu i Rady UE wydane w oparciu o art. 100 TFUE są niczym innym, jak polityczną decyzją o przekazaniu określonych kompetencji z zakresu transportu lotniczego z poziomu państw członkowskich na poziom UE. Na podstawie określonych w rozporządzeniu bazowych delegacji oraz wytycznych wydawane są szczegółowe rozporządzenia wykonawcze, regulujące praktycznie każdy obszar związany z bezpieczeństwem lotnictwa cywilnego.

Rafał Bujalski: Te ostatnie, rozumiem, wydawane są przez Komisję Europejską?

Dr Piotr Kasprzyk: Tak, rozporządzenia wykonawcze są wydawane przez Komisję Europejską. Nie do przecenienia jest jednak w procesie legislacyjnym rola Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), która jako wyspecjalizowana agencja UE przygotowuje projekty tych przepisów, a po ich uchwaleniu nadzoruje ich wdrażanie w poszczególnych krajach członkowskich. Wraz z wejściem w życie rozporządzenia bazowego Agencja zmienia zresztą swoją nazwę na Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego Unii Europejskiej. Nie zmieniają się jednak zasadniczo jej kompetencje.

Rafał Bujalski: Jakie są kompetencje tej Agencji? I jak się one mają do kompetencji władz krajowych?

Dr Piotr Kasprzyk: Rozporządzenie bazowe wyraźnie stanowi, że odpowiedzialność za wdrażanie i stosowanie przepisów należy co do zasady do państw członkowskich. Państwa zostały zresztą w tym celu zobowiązane do wskazania właściwego organu krajowego. W Polsce jest to Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zasadą jest więc kompetencja organów krajowych do stosowania przepisów UE z zakresu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. W drodze wyjątku od zasady rozporządzenie bazowe przyznaje jednak Agencji niektóre kompetencje tradycyjnie przypisywane krajowej władzy lotniczej. Chodzi o takie działania, których przekazanie na poziom UE ma swoje uzasadnienie w zasadzie proporcjonalności. Najważniejszą kompetencją Agencji jest przeprowadzanie certyfikacji wszystkich produktów lotniczych czyli przede wszystkim statków powietrznych oraz jednostek napędowych. Dopiero po uzyskaniu tzw. certyfikatu typu wydawanego po długotrwałym i kosztownym procesie certyfikacji prowadzonym przez Agencję dany typ samolotu czy śmigłowca może zostać dopuszczony do eksploatacji.

Agencja jest również odpowiedzialna za wydawanie upoważnień dla przewoźników z krajów trzecich, którzy zamierzają wykonywać loty do lub z UE. Chodzi o zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, co jest działaniem komplementarnym z tzw. czarną listą przewoźników lotniczych. Pozostałe kompetencje Agencji dotyczą nadzoru nad organizacjami spoza UE, które wnioskują jednak o uzyskanie unijnego certyfikatu np. na obsługę techniczną czy szkolenie pilotów. Poza tymi kompetencjami właściwymi „władzy lotniczej”, zasadnicze zadanie Agencji to jednak tworzenie przepisów (projektów rozporządzeń wykonawczych) oraz monitorowanie jednolitego ich wdrażania na poziomie UE. Nie można zapomnieć, że są to jednolite przepisy dla wszystkich krajów UE, z których każdy ma przecież inne tradycje, przemysł czy kulturę lotniczą. Co ciekawe, przepisy rozporządzenia bazowego i rozporządzeń wykonawczych, a więc przepisów prawa UE, stosują także kraje spoza UE, na podstawie stosownych porozumień. Chodzi o Norwegię, Islandię, Lichtenstein oraz Szwajcarię.

Rafał Bujalski: Wracając do rozporządzeń bazowych, jak oba akty wpływają na stosowanie innych przepisów prawa lotniczego?

Dr Piotr Kasprzyk: Jak już wspomniałem, rozporządzenie bazowe jest podstawą do wydawania szczegółowych rozporządzeń wykonawczych. Rozporządzenia te regulują poszczególne zagadnienia związane z bezpieczeństwem lotniczym. Od zasad projektowania i produkcji produktów lotniczych, przez ich obsługę, wykonywanie operacji, licencjonowanie personelu lotniczego, działalność lotnisk, czy służb żeglugi powietrznej. Co istotne, punktem wyjścia dla uchwalenia zarówno rozporządzeń bazowych, jak i rozporządzeń wykonawczych, jest Konwencja Chicagowska, a właściwie załączniki do tej konwencji, zawierające normy i zalecenia dla lotnictwa cywilnego uchwalane na poziomie międzynarodowym. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że na podstawie rozporządzenia bazowego UE przejęła zobowiązania państw członkowskich do wdrażania norm i zaleceń międzynarodowych, który to obowiązek wynika właśnie z Konwencji Chicagowskiej. Unia nie może jednak przystąpić do tej Konwencji, gdyż jej stronami mogą być tylko państwa. Swoją drogą, system bezpieczeństwa lotniczego przyjęty na poziomie UE, jest z uwagą obserwowany na poziomie międzynarodowym. Jest to bowiem rodzaj ponadnarodowej organizacji bezpieczeństwa lotniczego.

Rafał Bujalski: Jak scharakteryzowałby Pan zmiany, które niesie rozporządzenie 2018/1139 w porównaniu do swojego poprzednika? To rewolucja prawna w lotnictwie czy tylko dostosowanie do zmieniającej się rzeczywistości?

Dr Piotr Kasprzyk: Można powiedzieć, ze to dostosowanie się do zmieniającej rzeczywistości, choć w jednym jednak aspekcie mamy jednak rewolucję. Rozporządzenie bazowe rozszerza bowiem kompetencje UE na tworzenie przepisów dotyczących bezzałogowych statków powietrznych. Źródłem tej rewolucji jest jednak bardziej sama technologia bezzałogowych statków powietrznych i konieczność jej zintegrowania z istniejącym systemem. Dotychczas regulacje prawne w tym zakresie należały, przynajmniej dla dronów o masie do 150 kg, do kompetencji państw członkowskich. Wraz z wejściem w życie rozporządzenia 2018/1139 kompetencje te przejdą na poziom UE. Oczywiście konieczne będzie wydanie szczegółowych rozporządzeń wykonawczych, jednak ich projekty są bardzo dalece zaawansowane. Przewiduje się m.in. obowiązek rejestracji operatorów dronów. Temat regulacji prawnych dla dronów to temat rzeka. Wspomnę tylko, że na Uczelni Łazarskiego rozpoczynamy realizację grantu badawczego dotyczącego tych kwestii.

Rafał Bujalski: A poza dronami, który to temat rzeczywiście budzi duże zainteresowanie, jakie inne zmiany wprowadzi rozporządzenie 2018/1139?

Dr Piotr Kasprzyk: Rozporządzenie zmienia założenia całego systemu regulacji z zakresu bezpieczeństwa lotniczego. System ewoluuje od „preskryptywnego” systemu tradycyjnego, zakładającego konieczność szczegółowego opisania każdej zasady bezpieczeństwa w system bardziej „proaktywny” to jest oparty na ocenie ryzyka, które jest przecież różne dla różnych dziedzin działalności lotniczej. System oparty na rozporządzeniu 2018/1139 oraz rozporządzeniach wykonawczych wymaga zresztą wdrażania i rozwijania tzw. systemów zarządzania bezpieczeństwem. Zarówno na poziomie UE, krajowym, jak i poszczególnych podmiotów sektora lotniczego. Przewoźników, producentów, zakładów obsługowych, lotnisk. Całego systemu. Chodzi o bieżące monitorowanie poziomu bezpieczeństwa oraz możliwych ryzyk. Także tych, które wynikają z niedoskonałości systemu prawnego czy pojawienia się nowych technologii. Jako ewolucyjną można również określić zmianę polegająca na odstąpieniu od problematycznego pojęcia „operacji komercyjnej” na rzecz powrotu do ogólnie przyjętych zasad międzynarodowych to jest podziału rodzaju operacji lotniczych na komercyjny przewóz lotniczy podlegający certyfikacji oraz pozostałe rodzaje operacji, obejmujące szeroko rozumiane lotnictwo ogólne i biznesowe. Zresztą, pewne zmiany nowe rozporządzenie wprowadza właśnie w celu ułatwienia rozwoju lotnictwa ogólnego, zgodnie z przyjętą „mapą drogową”.

Z innych kwestii można wspomnieć, ze rozporządzenie bazowe ustala podstawy do uregulowania w przepisach UE zasad działalności agentów handlingowych.

Wprowadza również mechanizm pozwalający na stosowanie zasad wynikających z przepisów UE dotyczących bezpieczeństwa lotniczego w odniesieniu do lotnictwa innego niż cywilne, np. wojskowego czy straży granicznej. W poprzednim stanie prawnym był to problem, bo np. samoloty straży granicznej nie mogły „korzystać” z cywilnych przepisów dotyczących licencjonowania czy certyfikacji. Ponadto, nowe rozporządzenie umożliwia państwom członkowskim wyłączenie z przepisów UE tzw. samolotów ultralekkich o masie do 600 kg, choć co do zasady wyłączenie to dotyczy takich samolotów o masie do 450 kg.

Rafał Bujalski: Jak odbierana jest nowa regulacja w Polsce?

Dr Piotr Kasprzyk: To zależy przez kogo. Jeśli chodzi o sektor lotniczy, to na podstawie znajomości rynku można określić kilka grup szczególnie zainteresowanych nowymi przepisami. Po pierwsze, rynek bezzałogowych statków powietrznych oczekuje na regulacje, które umożliwią dalszy, dynamiczny rozwój tego sektora. Z drugiej strony, regulacje te muszą zapewnić odpowiedni poziom bezpieczeństwa. Po drugie, lotnictwo ultralekkie i przemysł z tym związany od lat postuluje konieczność zwiększenia mas startowych tych statków, a co za tym idzie „wyjęcia” ich spod kompetencji UE. Rozporządzenie bazowe umożliwia podjęcie takiej decyzji przez państwo członkowskie. Po trzecie wreszcie, chodzi o poszczególne podmioty sektora transportu lotniczego, dla których zostaną wydane nowe przepisy, czy też zajdzie konieczność dostosowania się do zmieniającego się otoczenia prawnego.

W szczególności dotyczyć to będzie sektora usług handlingowych, czy też służb zapewniających żeglugę powietrzną. Nowe rozporządzenie UE zakłada zwiększenie roli Agencji w projekcie Single European Sky. Zakłada się, że nowe, ujednolicone zasady zapewniania służb żeglugi powietrznej pozwolą na zwiększenie interoperacyjności systemów oraz większą niezawodność systemu. Dla przykładu, nowe rozporządzenie bazowe wyraźnie wymaga opracowania planów reagowania awaryjnego na wypadek utraty ciągłości w zapewnianiu służb żeglugi powietrznej. Z takim przypadkiem mieliśmy np. do czynienia w Wielkiej Brytanii w 2014, w Belgii w maju 2015, czy w Polsce pod koniec 2016 r., kiedy to doszło do awarii zasilania systemów kierowania ruchem lotniczym. Nowe rozporządzenie wprost odnosi się do tych sytuacji.

Rafał Bujalski: Czyli nowe przepisy to także propozycja rozwiązań dla zdarzeń, które już miały miejsce?

Dr Piotr Kasprzyk: Tak to działa w lotnictwie. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa lotniczego wciąż ewoluują i będą ewoluowały, gdyż dla utrzymania poziomu tego bezpieczeństwa na dotychczasowym poziomie, konieczne jest wyciąganie wniosków z zaistniałych zdarzeń nie tylko na poziomie użytkowników, ale i na poziomie regulatora. A tym regulatorem jest na podstawie rozporządzenia bazowego UE. Szkoda tylko, że nasz krajowy ustawodawca nie nadąża za zmianami przepisów na poziomie UE. Ostatnia obszerna nowelizacja ustawy Prawo lotnicze mająca dostosować przepisy krajowe do UE miała miejsce w 2011 r. Kolejny projekt od przeszło czterech lat „procedowany” jest na poziomie międzyresortowym. W jego trakcie Rada Legislacyjna wskazywała zresztą na konieczność wyjaśnienia i uregulowania w prawie krajowym pewnych istotnych kwestii niezbędnych dla stosowania prawa UE, np. możliwych odstępstw od prawa UE. Niestety, uwagi Rady Legislacyjnej nie zostały jak się zdaje uwzględnione. Co więcej, szanse na jego uchwalenie tego projektu w tej kadencji Sejmu maleją z każdym miesiącem. Trudno więc mówić o zapewnieniu spójności prawa krajowego z prawem UE, szczególnie wobec wejścia w życie nowego rozporządzenia bazowego.

Rafał Bujalski: Dziękuję za rozmowę.

Wywiad dostępny jest również na stronie www.prawo.pl