Nowelizacja art. 54 Ustawy Prawo Lotnicze

Zachęcamy do lektury postulowanej zmiany art. 54 Ustawy Prawo Lotnicze wraz z jej uzasadnieniem. Poniższy tekst opracowała Kancelaria Labe i Wspólnicy.

Postulowanna zmiana art. 54 Ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku 
Prawo Lotnicze (Dz. U. 2002 Nr 130 Poz. 1112) wraz z uzasadnieniem

1. Postulowana treść przepisu:

Art. 54. 1. Ze względu na dostępność dla użytkowników wyróżnia się lotniska użytku publicznego i lotniska użytku wyłącznego.

2. Lotniskiem użytku publicznego jest lotnisko otwarte dla wszystkich statków powietrznych w terminach i godzinach ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem i podanych do publicznej wiadomości. 

2a. W odniesieniu do lotnisk niepodlegających wymogom rozporządzenia nr 216/2008/WE dopuszcza się tworzenie lotnisk użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji, zgodnie z art. 59a ust. 1 pkt 2. Do lotnisk tych nie stosuje się art. 55 ust. 5, art. 68 ust. 3 pkt 5, art. 77, art. 84 ust. 2 pkt 3, art. 174 ust. 3 pkt 2 i 4 oraz art. 175 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy planu gospodarczego zarządzającego lotniskiem użytku publicznego.

3. Lotniskiem użytku wyłącznego jest lotnisko wykorzystywane przez zarządzającego tym lotniskiem, użytkowników lotniska wymienionych w dokumentacji rejestracyjnej tego lotniska oraz za zgodą zarządzającego lotniskiem - przez innych użytkowników lotniska.

4. Z uwagi na rolę, w polityce rozwoju kraju, wyróżnia się lotniska lokalne (gminne, powiatowe) oraz ponadlokalne (regionalne, krajowe).

5. Dopuszcza się wykonywanie z lotnisk użytku wyłącznego następujących lotów:

1) przewozów czarterowych, wykonywanych wyłącznie śmigłowcami oraz samolotami o maksymalnej masie startowej (MTOM) poniżej 10 000 kg lub o liczbie miejsc pasażerskich poniżej 20;

2) lokalnych;

3) innych niż loty, o których mowa w pkt 1 i 2, niebędących lotami handlowymi.

5a. W odniesieniu do lotnisk użytku wyłącznego zarządzanych przez stowarzyszenie, terenową jednostkę organizacyjną stowarzyszenia, klub sportowy, związek sportowy lub polski związek sportowy, jak również lotnisk położonych, chociażby częściowo, na nieruchomości, prawo dysponowania której przysługuje przynajmniej jednemu z wyżej wskazanych podmiotów,  rozstrzygnięcie zarządzającego lotniskiem w przedmiocie zgody na wykorzystywanie lotniska przez innych użytkowników, o których mowa w ust. 3, następuje w formie decyzji administracyjnej. Odmowa może nastąpić wyłącznie z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa lub ciągłości komunikacji lotniczej. 

6. W przypadku gdy zarządzający lotniskiem użytku wyłącznego zapewnia:

1) funkcjonowanie na lotnisku służb państwowych działających na rzecz administracji publicznej lub służb lotnictwa państwowego,

2) starty i lądowania statków powietrznych wykonujących loty w celu ratowania życia lub zdrowia ludzi, poszukiwania i ratownictwa, zapobiegania skutkom klęsk żywiołowych lub ich usunięcia lub loty humanitarne

- stanowi to świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.

7. Prezes Urzędu, na wniosek zarządzającego lotniskiem, zaopiniowany przez gminy, na których terytorium jest położone lotnisko, mając na uwadze interes publiczny, może wyrazić zgodę, w formie decyzji administracyjnej, na czasowe otwarcie lotniska użytku wyłącznego do użytku publicznego dla określonej kategorii statków powietrznych lub w określonych porach dnia. Do lotnisk tych w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk użytku publicznego.

8. Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, warunki i procedury wykonywania lotów, o których mowa w ust. 5 i 7, mając na uwadze wymagania wynikające z przepisów międzynarodowych i prawa Unii Europejskiej, w tym przepisów w zakresie bezpiecznego i nienaruszającego reguł konkurencji wykonywania tych lotów.

2. Uzasadnienie zmiany:

Wprowadzenie ust. 5a do art. 54 ustawy prawo lotnicze ma na celu częściowe uregulowanie stosunków panujących na regionalnych lotniskach aeroklubowych. Z uwagi na charakterystykę techniczną tych obiektów w aktualnym stanie prawnym lotniska te mogą przynależeć do jednej z kategorii: lotnisk użytku wyłącznego (art. 54 ust. 1) lub lotnisk publicznych o ograniczonej certyfikacji (art. 54 ust. 2a). 

Ta ostatnia kategoria została wprowadzona nowelizacją ustawy prawo lotnicze z dnia 30 czerwca 2011 roku, która weszła w życie w dniu 18 września 2011 roku. Począwszy od tej daty dla właścicieli lotnisk użytku wyłącznego otwarła się teoretyczna możliwość zmiany ich kategorii na lotniska publiczne o ograniczonej certyfikacji. W praktyce jednak, z uwagi na brak przepisów wykonawczych, zmiana kategorii lotniska użytku wyłącznego jest do chwili obecnej niemożliwa. Projekt rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego, dla których została wydana decyzja o ograniczonej certyfikacji znajduje się w fazie przygotowań w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Można przypuszczać, że w nieodległej przyszłości przepisy te wejdą w życie, co pozwoli na przeprowadzenie procesu „przekwalifikowania” lotnisk.

Ewentualna zmiana kwalifikacji na lotnisko użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji niesie ze sobą bardzo daleko idące skutki w sferze dostępności takiego lotniska dla osób trzecich. O ile bowiem w aktualnym stanie prawnym, w myśl przepisu art. 54 ust. 3, zarządzający lotniskiem użytku wyłącznego może w sposób dowolny i niepodlegający kontroli sądowo-administracyjnej decydować o prawie do korzystania z takiego lotniska przez osoby trzecie , o tyle lotnisko użytku publicznego jest otwarte dla wszystkich statków powietrznych w terminach i godzinach ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem i podanych do publicznej wiadomości (art. 54 ust. 2). Zatem lotnisko użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji jest, co do zasady, dostępne do korzystania przez nieograniczony krąg podmiotów, pod warunkiem spełniania przez nie rozmaitych wymagań nałożonych odrębnymi przepisami (zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa). Zarządzający takim lotniskiem nie ma w zasadzie prawa odmówić korzystania z takiego lotniska przez osobę trzecią, o ile tylko spełnia ona przewidziane prawem wymogi. 

Od dłuższego czasu problem dostępności lotnisk prowadzonych przez aerokluby regionalne jest przedmiotem dyskusji środowiska lotniczego. Dostępne publicznie wypowiedzi jego przedstawicieli wskazują na potrzebę i potencjalne korzyści płynące z udostępnienia tych lotnisk do szerszego użytku.  Otwarcie takiej możliwości poprzez wprowadzenie kategorii lotnisk publicznych o ograniczonej certyfikacji należy zatem oceniać pozytywnie, jako krok ułatwiający prowadzenie działalności lotniczej przez podmioty prywatne i, tym samym, stymulujący rozwój lotnictwa cywilnego. Nie jest to jednak rozwiązanie gwarantujące rzeczywistą zmianę jakościową w tej dziedzinie. Jak bowiem wynika z omawianych przepisów, zmiana kategorii lotniska użytku wewnętrznego na lotnisko publiczne o ograniczonej certyfikacji jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela. 

Oczywiście nie byłby uzasadniony postulat, aby wymagać od właścicieli lotnisk użytku wyłącznego, będących podmiotami niepublicznymi, aby zmieniali oni kategorię swoich lotnisk udostępniając je do użytku przez szerokie grono odbiorców. W szczególności dotyczy to osób fizycznych i prawnych, które własnym nakładem doprowadziły do zbudowania i uruchomienia lotniska na własne potrzeby. Tego rodzaju obowiązek mógłby zostać oceniony jako nieuzasadniona ingerencja w prawo własności i – jako taki – uznany za niekonstytucyjny. 

Inaczej należy jednak oceniać sytuację lotnisk stanowiących własność aeroklubów regionalnych, tj. większości lotnisk użytku wyłącznego znajdujących się na terytorium Polski. Lotniska te powstawały staraniem i wysiłkiem społeczeństwa i z założenia realizować miały funkcje użyteczności publicznej. W okresie Polski Ludowej aerokluby regionalne pełniły rolę terytorialnych organów stowarzyszenia kierującego całokształtem lotnictwa sportowego w Polsce, jakim był Aeroklub PRL.W świetle literatury z tamtego okresu, do głównych zadań aeroklubu PRL należało:

• Wychowanie swoich członków w duchu patriotyzmu na pełnowartościowych obywateli Polski Ludowej;
• Prowadzenie i rozwijanie lotniczej działalności wyszkoleniowej i sportowej w celu przysposobienia ludności, a zwłaszcza młodzieży do wykonywania zadań o charakterze użyteczno-społecznym;
• Rozpowszechnianie wiedzy i umiejętności lotniczych wśród społeczeństwa;
• Kierowanie całokształtem spraw lotnictwa sportowego; 

Można zaryzykować stwierdzenie, że w istocie podstawową funkcją pełnioną przez Aeroklub PRL (i jego regionalne oddziały) było przygotowywanie przyszłych kadr dla LWP. Realizując zadania statutowe oraz zadania zlecone przez Państwo, Aeroklub PRL współpracował ściśle z Ministerstwem Obrony Narodowej. Zadania te obejmowały w szczególności prowadzenie szkoleń dla kandydatów do oficerskich szkół lotniczych (poprzez szkolenia modelarskie, szybowcowe i samolotowe), prowadzenie szkoleń skoczków spadochronowych oraz treningi dla pilotów wojskowych będących żołnierzami rezerwy.  O typowo publicznym charakterze zadań realizowanych przez Aeroklub PRL najlepiej świadczy uznanie go za „stowarzyszenie wyższej użyteczności” na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1963 roku (Dz. U. Nr 44 Poz. 249).  Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy było finansowanie działalności Aeroklubu ze środków publicznych. Jak wskazuje się w literaturze, pomimo faktu, iż Aeroklub PRL miał charakter organizacji społecznej, specyfika działalności lotniczej wymagała umiejętnego zarządzania majątkiem państwowym wartości ponad miliarda złotych […].  

Aeroklub Polski wraz z aeroklubami regionalnymi jest następcą prawnym Aeroklubu PRL. Z dniem 10 kwietnia 1989 roku, tj. dniem wejścia w życie ustawy Prawo o stowarzyszeniach, na mocy art. 52 tej ustawy  Aeroklub PRL, jako stowarzyszenie wyższej użyteczności, przekształcił się w stowarzyszenie w rozumieniu przepisów nowej ustawy i zmienił nazwę na Aeroklub Polski. W konsekwencji cały majątek stowarzyszenia Aeroklub PRL przeszedł na własność Aeroklubu Polskiego i jego jednostek organizacyjnych, jakimi stały się aerokluby regionalne. Zatem źródło pochodzenia majątku współczesnego Aeroklubu Polskiego oraz aeroklubów regionalnych ma charakter oczywiście publiczny. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że zarówno Aeroklub Polski jak i aerokluby regionalne, regularnie uzyskują pomoc publiczną na prowadzenie swojej działalności statutowej, polegającej w głównej mierze na zapewnianiu członkom odpowiednich warunków do uprawiania sportów lotniczych. 

Powszechnie wiadomo, że równolegle z działalnością statutową aerokluby zajmują się również prowadzeniem działalności gospodarczej, z której czerpią część środków na własne utrzymanie. Przyznają to osoby ściśle związane z lotnictwem, wchodzące w skład władz aeroklubowych. Jako przykład takiej wypowiedzi można wskazać fragment wywiadu, jakiego w dniu 23 maja 2013 roku udzieliła dyrektor Aeroklubu Krakowskiego, pani Sabina Hawryłko, odpowiadając na pytanie „Jaki procentowo jest udział w Aeroklubie komercyjnej działalności szkoleniowej, a jaki działalności sportowej?” Stwierdziła ona co następuje: Możemy przyjąć, że jest to pół na pół. Szkolenia prowadzone przez Aeroklub Krakowski przyciągają wielu chętnych z Krakowa i okolic, część ze szkolących się osób zostaje w Aeroklubie i przez następne lata będąc członkami lata rekreacyjnie czy też uprawia sporty lotnicze. Dzisiaj będąc stowarzyszeniem, bardzo ciężko jest rozdzielić komercję od działalności statutowej. Mamy swoje cele, ambicje i plany, jednak wszystko jest uwarunkowane finansami, o które musimy rywalizować z prywatnymi szkołami lotniczymi.  

W praktyce zatem dochodzi do sytuacji, w której aerokluby regionalne, działające w formie stowarzyszeń, prowadzą działalność komercyjną wymagającą wykorzystywania lotniska i jego infrastruktury. Jednocześnie, w wyniku przekształceń organizacyjnych dokonanych na podstawie art. 52 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, są one zazwyczaj jednocześnie zarządzającym lub właścicielem tego lotniska, które z reguły jest lotniskiem użytku wyłącznego. Jak już wskazywano na wstępie, w aktualnym stanie prawnym przepisy ustawy prawo lotnicze uprawniają zarządcę lotniska (tj. aeroklub lub zależny od niego podmiot) do zamknięcia lotniska przed dowolnie wybranymi kategoriami użytkowników, w tym również podmiotami prowadzącymi konkurencyjną działalność gospodarczą wymagającą wykorzystywania infrastruktury lotniskowej. 

W konsekwencji aerokluby regionalne dysponują narzędziem, które pozwala im niemal całkowicie kontrolować rynek, na jakim funkcjonują, dowolnie dopuszczając i eliminując konkurencyjne podmioty prywatne. Jak już wywiedziono, możliwość ta wynika z aktualnego brzmienia przepisów ustawy prawo lotnicze oraz z przejęcia przez aerokluby majątku, który wcześniej służył wyłącznie celom publicznym i powstawał wysiłkiem całego społeczeństwa. 

Opisane wyżej zjawisko nie daje się pogodzić z zasadą społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej, wyrażoną w art. 20 Konstytucji. Jednym z kluczowych aspektów tej zasady jest wolny dostęp do rynku. Ograniczanie tego dostępu wymienione jest explicite jako czyn nieuczciwej konkurencji w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rolą Ustawodawcy jest tworzenie takiego prawa, które zapobiega ograniczaniu swobody działalności gospodarczej poprzez stosowanie nieuczciwej konkurencji przez podmioty działające na rynku. Tymczasem przepisy ustawy prawo lotnicze w jej aktualnym brzmieniu stanowią narzędzie, za pomocą którego aerokluby regionalne mogą w dowolny sposób kształtować rynek, na którym same działają. Jak wynika z powołanego już postanowienia WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2132/11, narzędzie to jest skutecznie wykorzystywane, zaś działalność aeroklubów w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądownictwa administracyjnego. 

Postulowana zmiana art. 54 ustawy prawo lotnicze polegająca na dodaniu do jego treści ust. 5a ma na celu zapobieżeniu opisanemu wyżej niekorzystnemu zjawisku. Przepis został sformułowany w taki sposób, aby swoją dyspozycją objąć aerokluby regionalne i Aeroklub Polski, to jest te podmioty, które przejęły majątek po Aeroklubie PRL – wywodzący się skąd inąd w znacznej części z okresu międzywojennego, kiedy rozwój lotnictwa również dokonywał się staraniem władz państwowych oraz społeczeństwa (w formie różnego rodzaju zbiórek i tym podobnych akcji). W związku z niejednolitym statusem prawnym, w ramach którego mogą aktualnie funkcjonować aerokluby, koniecznym jest objęcie proponowaną regulacją aż pięciu kategorii podmiotów, tj. stowarzyszeń i ich terenowych jednostek organizacyjnych (do niedawna w tej formie funkcjonowało wiele aeroklubów regionalnych, aktualnie są to w większości stowarzyszenia) oraz klubów sportowych, związków sportowych i polskiego związku sportowego (w tej formie prawnej funkcjonuje aktualnie Aeroklub Polski, wydaje się, że aerokluby regionalne mają możliwość organizować się w formie klubów bądź związków sportowych).  

Jednocześnie postulowana regulacja nie obejmie swoją hipotezą podmiotów stricte niepublicznych, dysponujących prawami rzeczowymi do lotnisk użytku wyłącznego. Ruch na takich lotniskach będzie się odbywał na dotychczasowych zasadach – jak już wskazywano powyżej zmiana w tym zakresie nie byłaby w żaden sposób uzasadniona. 

W myśl znowelizowanego przepisu zarządca określonego w tym przepisie lotniska użytku wyłącznego utraciłby dotychczasową dowolność w zakreślaniu kręgu podmiotów dopuszczonych do korzystania z tego lotniska. Odmowa korzystania z takiego lotniska mogłaby zostać uzasadniona jedynie  względami wyższymi (bezpieczeństwa lub ciągłości komunikacji lotniczej) i podlegałaby kontroli przez niezawisłe sadownictwo administracyjne. Jedynie takie rozwiązanie może doprowadzić do rzeczywistego otwarcia rynku usług lotniczych i oparcia go o zasady wolnej konkurencji. Jednocześnie nie zachodzi ryzyko obniżenia standardów bezpieczeństwa, gdyż pozostawia się zarządzającemu możliwość odmowy skorzystania z lotniska ograniczonego użytku w sytuacji, gdy takie korzystanie przez podmiot trzeci mogłoby wywrzeć ujemne skutki w sferze bezpieczeństwa lotów. 

Poddanie działalności podmiotów niepublicznych, jakimi są aerokluby, kontroli sądów administracyjnych nie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Na gruncie doktryny tego prawa powszechnie znane jest pojęcie podmiotów administrujących będących jednocześnie podmiotami prawa prywatnego. Jak się wskazuje, status podmiotu prawa prywatnego nie stoi na przeszkodzie powierzenia (zlecenia)  na różnych zasadach i w zróżnicowanym zakresie wykonywania zadań administracji publicznej.  Konsekwencją wprowadzenia postulowanej regulacji będzie przyjęcie, że określone w nim podmioty będą – w zakresie udostępniania infrastruktury lotniskowej – sprawowały funkcje administracji publicznej. W tym też zakresie ich działalność zostanie poddana kontroli niezawisłych sądów.


Opracowanie: Kancelaria Labe i Wspólnicy